计划生育管理若干规定（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）面向公众征求意见结束。
其中有关针对未婚生育的相关措施成为最有争议的条款。该规定明确，未婚生育且不能提供对方有效证明的、明知他人有配偶却与其生育子女的，当事人应当依照《湖北省人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费。
联系“下水道婴儿”的故事，武汉针对婚外生育的法规引发了社会讨论。支持处罚的意见认为，“未婚先育”背离了国家的计划生育政策，冲击正常的人口管理秩序，并由此引发一系列道德与社会等问题，应当得到关注与治理。武汉市将“未婚先育”纳入人口与计划生育管理的立法初衷可以理解。
但也有人认为，未婚生育，原因复杂。许多时候，与其说错在女性，不如说“未婚妈妈”也是受害者，将处罚的板子只打在“未婚妈妈”身上，难免有失公允，显得政策冰冷。
“人性化”的进步？
5月31日，武汉市政府法制办公布了《征求意见稿》。其中第二十六条规定：“具有下列情形之一的，当事人应当依照《湖北省人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费：（一）未婚生育且不能提供对方有效证明的；（二）明知他人有配偶而与其生育子女的。”
这两款规定被媒体广泛解读为，政府要对“未婚妈妈”和生了孩子的“小三”罚款了。
武汉市卫计委日前回应称，新规中没有明确提到“小三”和“未婚妈妈”，此次修改是为适应社会新形势、加强计生执法力量。法规处人士称，为适应社会变化，《武汉市计划生育管理办法》自1990年实施以来，经历了四次修订，“为适应社会新变化，从2011年开始，武汉市卫计委启动《征求意见稿》的修改工作。”
据介绍，新版《征求意见稿》最大进步是“人性化”，全篇没有任何“强制终止妊娠”、“必须绝育”等字眼。
上海沪家律师所创始合伙人、中国法学会婚姻法学研究会理事、中华全国律协婚姻家庭论坛副主任贾明军在接受《新民周刊》采访时表示，社会抚养费是为了调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用，属于行政性收费，具有一定补偿性和强制性，实际上是我国实施计划生育政策的一个配套性措施。
据悉，国务院令第357号《社会抚养费征收管理办法》自2002年9月1日起施行，该管理办法第3条规定，社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。
另据《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称“《计划生育法》”）的相关规定，夫妻超出国家规定生育子女的，应当缴纳社会抚养费。但是对于未婚生育子女是否征收社会抚养费未进行明确的规定，仅在第41条中规定，不符合本法第18条规定（国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女）生育子女的，应当依法缴纳社会抚养费。
“显然，未婚生育子女应该不属于法定的生育子女的情形，从这一角度上来说，对于未婚生育子女，征收社会抚养费，有一定的立法依据。”贾明军说，“需要指出的是，《计划生育法》还规定了，对于社会抚养费的收取，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常委会规定。”
记者查阅现行的《湖北省人口与计划生育条例》，按照规定，以武汉市城市居民2012年人均可支配收入约2.7万元来计，“未婚妈妈”或“小三”可能面临8万元左右的罚单。
但贾明军指出，武汉市政府的该两项规定相对粗糙，并且与《湖北省人口条例》第42条的规定不相符合。
“对于社会抚养费的征收，《湖北省人口条例》第42条只规定了‘重婚生育’及‘有配偶与他人生育’的情形，征收的对象是‘重婚者’和‘有配偶者’。而武汉市政府的规定的是‘未婚生育且不能提供对方有效证明的’与‘明知他人有配偶而与其生育子女的’，征收对象的指向超出了《湖北省人口条例》第42条的规定，其效力值得商榷。”贾明军告诉记者。
对此，上述法规处人士说，《征求意见稿》中引起热议的“第26条”是新增内容，也是对《湖北省人口与计划生育条例》中涉及违法生育规定的重申和细化。
“当然，这只是一个征求意见稿，还要通过武汉市人大审议，最终以正式规定为准。”这位武汉市卫计委人士说。
凌弱之嫌
公众质疑向“未婚妈妈”收社会抚养费，事实上反映了该法规的现实纰漏：既缺乏践行余地，也有凌弱之嫌。
贾明军坦言，武汉市政府的出发点是好的，一定程度上有利于贯彻国家的计划生育政策以及限制非法生育行为，但是条文的制定上欠缺考量及可操作性。
“首先，生育是男女双方共同的行为，本条有强加给‘女性’的嫌疑。很多时候，未婚先育并非是女方一个人的责任，有时甚至会出现男方为了逃避责任而故意躲避女方，将社会抚养费的责任全部加给‘未婚妈妈’有失公平，也不符合我国保护妇女、儿童权益的原则。”贾明军进一步分析道，“其次，尽管‘明知他人有配偶而与他人生育子女’是违反法律和道德的，但是对于‘有配偶者仍与他人生育子女的人’来说更是违反了夫妻间的忠实义务和相关法律、道德。该条仅对明知他人有配偶而与其生育子女的人征收社会抚养费，不符合公平、公正的立法精神，也有违我国征收社会抚养费的立法本意。”
贾明军还强调，对于“明知”的界定缺乏明确的操作细则，如何证明“明知”、什么样的情况属于“明知”，在司法实践中都难以界定，“况且，未婚先育对于部分女性来说，也是受害人。所以，该条规定不仅显失公平，而且缺乏一定可操作性。”
值得一提的是，武汉市的该规定并非是先例，2012年10月30日经深圳市第五届人民代表大会常委会第十八次会议通过的于2013年1月1日起开始实施的《深圳经济特区人口与计划生育条例》对未婚生育也有类似规定。
据了解，深圳市的该规定第25条第（三）项规定，未依法办理结婚登记而生育第一胎且自生育之日起六十日内未补办结婚登记手续的，区主管部门应当征收社会抚养费。该条例第26条规定，有配偶一方与他人生育子女或者明知他人有配偶而与其生育子女的属于“超生”。
在贾明军看来，与武汉市政府的相关规定相比，深圳市制定的该地方性法规可操作性较强。
自1995年开始，计划生育部门的职能已逐渐从惩罚超生向提供疾病预防、避孕、节育等服务转变。2013年，人口计生委又被并入卫生部，这主要是在低生育率和人口老龄化背景下进一步收缩计划生育部门的职权。
澳门大学在读博士，长期关注女性权益问题的李思磐在接受采访时则表示，随着中国社会变得越来越开放，越来越多样化，家庭也变得日益多样化，新问题使得计划生育工作更加复杂。
“比如说，选择单身的人数近年来急剧上升。”李思磐指出，“如果该规定得以实施，这类人就无法合法拥有孩子，而这是不合情理的。该规定在有效实施之前，还需要更详尽的解释。”
另一方面，也有一部分网友担心新政起不到效果，反而造成违法成本具体化，从侧面助长了“小三”生育。
“这样的社会抚养费的征收办法对于富人缺乏约束力。想超生的富人不会在乎缴多少钱。不能有钱就多生，应从更高立法层面规范计划生育。”贾明军说。
同时，李思磐也认为，在生育权的问题上，已婚者和未婚者应该是平等的。与其加大罚款力度，不如做好预防工作。“政府若真有心，大可以组织妇联等机构，向妇女普及避孕知识，向年轻女性讲解未婚生子弊端，提高保护自己合法权利的法律意识。这比简单粗暴的罚款有诚意得多。”
一位行政法学者就曾表示，征求意见稿引起争议，一个关键问题在于，社会上到底需不需要一个“道德警察”，用行政处罚的方式管理人们的生活作风问题。非婚生育主要是男女个人问题，出现纠纷可以通过法律途径解决，计划生育管理部门在当前环境下应该是被收缩、以服务为主的部门，不应该由他们来做“社会风气”的管理者。
该保护还是处罚？
事实上，如今未婚先孕的女青年并不是个别。年轻女孩缺乏生理知识，又不懂得保护自己，很容易造成怀孕。
根据联合国儿童基金会2012的《世界儿童状况》报告，2000-2010年间，中国的青春期生育率是千分之六。而来自世界银行的数据则是，中国大陆在2008-2011年间，每年的青春期生育率都是千分之九，比前几年上升了千分之一。
倘若按照2010年人口普查的数据，共有4798万15-19岁的女生，千分之九就是43万。而这部分人并没有很强的经济能力甚至尚无经济独立能力，如果采取罚款措施，无疑是雪上加霜。
这些还没来得及做好充分准备的“未婚妈妈”，面对幼小的生命束手无策，除了尴尬就是无奈。
贾明军担心，如果对于这样的问题处理不当，女性为了逃避巨额的社会抚养费或者承担不起社会抚养费而选择堕胎甚至是弃婴、杀婴，“这将不利于和谐社会的建设”。
未婚妈妈的不断增多，除了“小三”，“代孕”等不道德因素以外，更多的与青年人的恋爱放纵，恋爱失败等因素有关……这些恐不能用道德言之。应该说，“未婚妈妈”并无原罪。她们中的一些不但不应被惩罚，反而应该受到国家的特殊照顾。
国际上，一系列公约和宣言保护妇女的生育权。这一概念最早出现于19世纪后期，当时女权主义者要求享有“自愿成为母亲”的权利。20世纪70年代以后，有关国际会议文件或公约中开始涉及生育权，并将生育权视为最基本的人权之一。生育权由国际会议文件或公约承认，表明生育权已逐渐受到国际主流声音的关注与保护。
记者了解到，中国法律同样保护妇女的生育权，生育权的主体也不区分已婚或未婚。
2005年修改后的《妇女权益保障法》第51条规定：“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”；《人口与计划生育法》第17条中规定“公民有生育的权利”。
据贾明军介绍，目前我国尚没有明确的制度与法律法规保障“未婚妈妈”的权益，《婚姻法》中一条笼统的规定是：“非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。”
“当然，在没有专门的针对‘未婚妈妈’予以保护的规定出台前，上述法律，尤其是《妇女权益保护法》是维护未婚妈妈权益可参考的依据。”贾明军略显无奈。
国外对于未婚妈妈的保护政策
美国为未婚母亲提供
一般性福利和额外补助
美国未婚母亲不受政策性歧视，并且可享受和贫困家庭重叠的一般性政府福利。美国并非是一个典型的福利国家，故美国未婚母亲享受的一般性政府福利多与贫困家庭福利重叠。但即便如此，其享受的政府福利也颇为可观。
在2000年至2010年这10年间，美国对穷人的社会福利增加了89%，从2000年的3424亿美元增加到2010年的6475亿美元，其中增幅最大的是儿童抵税额。换句话说，就是穷人不怕生孩子，生得越多，政府的补助也就越多。
除了一般性政府福利，美国政府对未婚母亲还有额外的补助措施。联邦政府也对未婚母亲的补助项目进行拨款。目前，美国政府拥有接近900个旨在帮助未婚母亲的项目。它们被分成两个适用的大类，包括住房、医疗、食品和职业培训，以及教育补贴。
美国政府对未婚母亲的补贴政策出于这样一种考虑：未婚母亲在日常生活中经常承担着巨大的财务负担。不仅必须支付家庭的日常生活开支，往往还需要承担孩子的抚养、照顾、护理、教育等额外的工作。而未婚母亲大多数属于受教育程度不高、无职业技能的社会弱势群体，未必有能力尽到抚养子女的义务。又由于父母对孩子的抚养权是一项基本人权，那么为了孩子的健康成长，帮助没有能力的父母抚养孩子，便成了政府的责任。
英国政府的慷慨补贴
让未婚母亲完全衣食无忧
在英国，未婚母亲可以很容易地在公共服务部申请到政府补助，没有任何门槛限制。英国政府认为，未婚母亲必须确保孩子安全和健康地成长。但这对未婚母亲来说，是一个艰巨的任务，而这些负担理应由政府分担。
对未婚母亲的补贴包括四个方面：贫困家庭临时救助，这个国家管理的项目帮助未婚母亲支付基本的生活必需品费用，如卫生产品、食物和衣服；食品救济券，帮助未婚母亲负担家庭食物开支；健康保险，为未婚母亲提供儿童医疗保险计划，其保险费由政府负担，自己不用承担任何费用；妇、婴、儿童追加营养，为未婚母亲提供额外的牛奶、果汁、面包、豆类、大米、奶酪和婴儿食品，并且送货上门。
与美国不同的是，英国是一个典型的欧洲福利国家，政府满足未婚母亲和孩子的全部生活需求，其在生活上已经不需要任何额外花费。
此外，英国政府还直接向未婚母亲发放救助金。救济金主要分为收入补助、残疾保险、儿童税务补贴和住房补贴，补贴额视子女数量定。一个五口之家最多可以拿到3万英镑，高于英国家庭平均收入的2.1万英镑。