在省人大常委会“两规范一意见”贯彻实施座谈会上的讲话
同志们：
经省人大常委会党组同意，今天，我们召开“两规范一意见”贯彻实施座谈会，主要任务是学习贯彻省委全面深化改革委员会有关决策部署，贯彻落实省委以高质量立法护航高质量发展的要求和省人大常委会党组的工作意见，不断完善地方立法工作机制，进一步提高地方立法质量，为推动江苏高质量发展走在前列提供高质量的立法保障。刚才，腊生同志介绍了“两规范一意见”的主要内容，并简要回顾总结了今年我省立法工作的开展情况。在依法履职的开局之年，省人大常委会在编制五年立法规划、组织实施年度立法计划、加强重点领域立法、着力完善立法工作机制、强化备案审查工作、加强对设区的市人大的立法业务指导等方面做了大量工作，立法工作取得了良好开局。围绕进一步提高地方立法质量，省人大常委会教科文卫委、省司法厅、省交通运输厅，南京、苏州、镇江市人大常委会以及江苏三法律师事务所等七家单位，结合各自工作实际作了很好的交流发言，
听后深受启发。下面，我就贯彻实施“两规范一意见”，认真做好新时代地方立法工作，谈几点意见，供大家参考。
一、提高政治站位，充分认识新时代地方立法工作面临的新形势新要求
中国特色社会主义进入新时代，是党的十九大对我国发展新的历史方位作出的重大政治论断。进入新时代，我国社会发展的主要矛盾、发展动力、发展目标、实现方式等都发生了深刻变化。我们必须深刻认识新时代地方立法工作面临的新形势，积极顺应新时代发展要求，切实担负起新时代赋予的新使命。
习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略对地方立法工作提出了新要求。习近平总书记在今年 8 月主持召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上，深刻阐述了全面依法治国新理念新思想新战略，提出了要抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，扩大公众有序参与等 10 个方面的要求。贯彻落实好习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，要求地方立法工作必须进一步提高政治站位，紧紧围绕中心、服务大局，不断提高立法质量，为全面依法治国和法治江苏建设作出积极贡献。
高质量发展走在前列的新部署对地方立法工作提出了新要求。推动江苏高质量发展走在前列，是习近平总书记对
江苏发展的殷切期望。省委十三届三次全会深入落实习近平总书记对江苏工作的重要指示精神，提出了“六个高质量”的发展任务，研究提出了推动高质量发展的一系列具体举措。省委书记、省人大常委会主任娄勤俭同志提出，要坚持以高质量立法护航高质量发展。这就要求地方立法工作必须贯彻落实新发展理念，紧紧围绕深化供给侧结构性改革、创新驱动战略、乡村振兴战略、生态环境保护等高质量发展的关键领域，加强制度供给，做好顶层设计，为高质量发展提供有力法治保障。
推动改革开放再出发的新使命对地方立法工作提出了新要求。在庆祝改革开放 40 周年大会上，习近平总书记总结了改革开放 40 年取得的伟大成就和宝贵经验，作出了新时代改革开放的“总设计”，发出了把新时代改革开放继续推向前进的动员令。在新的起点上推动改革开放再出发，是历史赋予我们的光荣使命。我们要继续发扬改革创新精神，进一步解放思想，加强立法工作机制创新，积极探索新的立法举措，促进和保障改革开放，将新时代地方立法工作不断推向前进。
适应新形势、新任务，关键是要着力提高地方立法质量。省和设区的市人大常委会要将高质量立法作为立法工作重中之重，从以下几个方面准确把握高质量立法的具体要求：
1.必须坚持党对立法工作的全面领导，始终保持正确政治方向。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记指出，“加强党对全面依法治国的集中统一领导，更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用。”推进高质量立法，最根本的是要坚定不移坚持党的领导，牢牢把握正确政治方向。要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，将习近平总书记关于立法工作的一系列指示要求贯彻落实到立法全过程和各方面。要认真落实向党委请示报告制度，除立法规划草案和立法计划草案要报经党委批准外，立法中的重大原则问题、重大政策调整、重大立法争议以及社会关注度高的问题等，都要及时向党委请示报告。要充分发挥人大常委会党组的政治保证作用，在立法工作中把方向、管大局、保落实，高质量完成党委确定的重点立法项目。
2.必须坚持以人民为中心，始终保持正确的立法价值导向。习近平总书记指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉。法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”推进高质量立法，必须坚持以人民为中心，将最广大人民根本利益作为立法工作的根本出发点和落脚点。要牢牢把握社会主要矛盾的深刻变化，以供给侧结构性改革为主线，以创新驱动为主引擎，推动经济社会转型升级，实施乡村振兴战略，推动基本公共服务均等化，着力解决好区域发展不平衡、
城乡发展不平衡的问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要。要坚持人民利益至上，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为立法决策的依据和检验立法质量的标准，统筹兼顾各方面群众的利益关切，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要切实维护好人民根本利益，严格规范权力行使，使每一项立法都符合公平正义、反映人民意志、得到人民拥护。
3.必须坚持服务大局，始终聚焦重点领域立法。栗战书委员长指出，当前地方立法主要有三个重点领域，包括加强生态环境领域地方立法、将社会主义核心价值观融入地方立法、加强民生领域立法，这为地方立法指明了方向。省委娄书记在全省立法工作会议上提出，要围绕贯彻中央重大决策、经济提质增效、全面深化改革、保障改善民生等四个方面加强地方立法，进一步明确了地方立法工作的着力点。推进高质量立法，要紧紧围绕党委中心工作，准确把握重点领域的立法需求，在编制立法规划和年度立法计划时，优先安排生态文明建设、保障和改善民生、推动经济转型升级等重点领域立法项目，统筹兼顾其他方面立法项目。
4.必须坚持与全面深化改革同频共振，始终彰显立法的引领保障作用。习近平总书记指出，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”。推进高质量立法，必须妥善处理好立法与改革的关
系。要认真研究改革对立法的需求，有的需要对现行法规作出修改、废止或者解释，有的需要根据改革精神制定新的法规，有的实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出相应授权或者决定。就立法方式而言，有的需要对法规作出全面修订，有的可以通过“打包”的方式进行一揽子修改。总之，要切实增强地方立法的及时性、针对性、前瞻性，充分发挥立法对改革的引领推动作用。
5.必须坚持问题导向，始终注重精细化立法。习近平总书记指出，“城市管理应该像绣花一样精细”。这对地方立法工作具有深刻的启示意义。过去，地方立法质量不高的一个重要原因，就是立法模式比较粗放，相关规定比较原则。推进高质量立法，必须坚持问题导向，走精细化立法的路子。一是立法项目切口要小，多从小处着眼，少立一些综合性、宏观性的法规。二是立法体例要简，不刻意追求大而全、小而全，坚持有几条写几条，做到法规结构紧凑精炼、重点突出。三是法规内容要细，能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，避免搞层层配套。四是制度设计要管用，针对立法中的焦点、难点问题对症下药，精心设计好关键制度和关键条文，确保法规立得住、行得通、真管用。
二、突出工作重点，认真贯彻实施好“两规范一意见”
制定“两规范一意见”是省委、省人大常委会党组围绕推进高质量立法作出的重要部署。省委娄书记在主持召开省
委全面深化改革委员会第二次会议时指出，贯彻实施“两个工作规范”对于推进我省科学立法、民主立法、依法立法具有十分重要的意义，要紧紧抓住提高立法质量这个关键，把人大在立法中的主导作用和社会力量的积极作用发挥好。各有关方面要以高度的责任感和使命感，认真贯彻落实娄书记指示要求，将“两规范一意见”不折不扣执行好、落实好。
第一，充分认识制定“两规范一意见”的重要意义。
制定“两规范一意见”，是贯彻落实党的十八届四中全会精神和党中央决策部署的必然要求。党的十八届四中全会提出“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证机制”“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”的要求。去年12 月 18 日，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，为我省出台“两规范一意见”提供了重要依据。制定出台“两规范一意见”，是立法工作重要的制度建设，更是贯彻落实党中央重要决策部署的一项重大任务。
制定“两规范一意见”，是贯彻落实第二十四次全国地方立法工作座谈会和全省立法工作会议精神的重要举措。栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的重要讲话中，从做好法律法规草案牵头起草和组织协调、加强
论证和评估等方面，明确了提高立法质量的具体要求。全省立法工作会议从严把法规立项关、起草关、审议关等方面，明确了高质量立法的新要求。制定“两规范一意见”，是提高立法质量的重要举措，也是认真落实全国人大常委会立法工作决策部署和省委对立法工作最新要求的自觉行动。
制定“两规范一意见”，是推进科学立法、民主立法、依法立法的重要保证。“两规范一意见”在总结固化过去立法中的一些成功经验的同时，进一步健全了法规项目征集和论证、法规起草、审议等环节的机制，为提升科学立法、民主立法、依法立法水平提供了有力的制度支撑和重要保证。
第二，严格落实“两规范一意见”相关制度要求。
“两规范一意见”的内容十分丰富。各有关方面要认真学习领会，加强组织领导，及时制定配套制度，切实将“两规范一意见”贯彻好、落实好。
一是健全法规立项机制。在立法项目来源方面，除了要从政府部门征集立法项目外，还要从人大代表议案、建议，政协委员提案，有关单位和公民的意见建议中发掘立法项目。在立法项目评估论证方面，对于征集到的立法项目建议，要由专业人员或者委托专业机构进行初步筛选。对于筛选出来的立法项目，可以委托专业机构，从立法的必要性、可行性、出台时机、主要思路、预期效果等方面进行全方位评估
论证，将评估论证情况作为法规立项的重要依据。在立法项目安排方面，要根据立法项目的成熟程度，统筹安排正式项目、预备项目和调研项目，形成合理的立法项目梯队。在立法规划评估方面，要根据中央和省委重大战略部署以及全国人大常委会、国务院立法规划和计划制定、调整等情况，组织对立法规划实施情况进行研究分析，并根据评估结果，按照相关程序要求，适时对立法规划作出调整优化。
二是健全法规起草机制。建立重大立法项目成立领导小组和联合起草小组制度。重大立法项目要成立由人大常委会、政府分管领导挂帅的领导小组，负责统筹协调解决立法中的重大问题。成立由专门委员会或者常委会工作机构、省司法厅、法规牵头起草单位组成的起草小组，联合开展法规起草工作。明年省人大常委会将要审议的电动车安全管理条例社会关注度高，宗教事务条例政治性强。这两件法规要成立领导小组和联合起草小组，各有关方面要高度重视，认真做好准备工作。做好起草阶段论证咨询工作。凡法规起草过程中涉及重大利益调整的，牵头起草单位一律要组织开展论证咨询；省司法厅在审查修改法规草案时涉及重大利益调整的，应当组织开展论证咨询，或者要求牵头起草单位组织开展论证咨询。开展论证咨询可以采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式，并严格按照相关程序和要求进行。要加强论证咨询工作成果的运用，论证咨询报告和材料应当作为
起草法规草案的重要参考。完善法规起草阶段人大提前介入制度。对于政府部门牵头起草的法规草案，专门委员会、常委会工作机构要研究建立相关机制，提前介入法规起草工作，及时了解法规起草情况，把握好法规起草进度和方向。
三是健全法规审议机制。建立重要法规审议前解读制度。2019 年立法计划确定后，主任会议将研究确定需要开展审议前解读的重要法规项目。相关法规提请省人大常委会会议初次审议时，提案主体要向常委会组成人员详细解读法规草案起草背景、重要制度设计、争议意见处理等。各有关方面要高度重视、精心组织，确保法规解读工作取得良好成效。完善常委会组成人员和代表深度参与立法活动机制。专门委员会、常委会工作机构要做好服务工作，保障常委会组成人员和有关代表可以选择一至两个正式法规项目，深度参与法规起草调研、修改论证等工作，深入了解法规草案起草和审议修改中涉及的重要问题，积极发挥主体作用。完善审议阶段做好论证咨询工作要求。对已列入省人大常委会会议议程的法规草案，涉及重大利益调整的，法工委要按照要求组织开展论证咨询，论证咨询报告和材料应当作为修改法规草案和做好相关立法工作的重要参考。完善审议阶段做好第三方评估工作要求。对已列入省人大常委会会议议程的法规草案，有关方面对重要立法事项有较大争议的，法工委要按照要求做好委托第三方评估的具体工作，择优选择第三方，明
确委托事项和要求，保证评估工作质量，评估报告应当作为协调协商处理有关争议事项、修改完善法规草案和做好相关立法工作的重要参考，切实发挥辅助立法决策的作用。
四是健全法规实施机制。完善法规实施情况报告制度。“若干意见”明确法规施行满二年的，法规规定的省有关主管机关应当向常务委员会书面报告法规的实施情况。有关部门要严格落实这一要求，专门委员会、常委会工作机构要加强督促指导，保证这一制度得到严格落实。完善立法后评估制度。要加大立法后评估力度，进一步明确评估的主体、内容、标准、方式和程序等，增强立法后评估工作的规范性。对于重要法规要及时组织开展“回头看”，对法规施行的效果进行全面调查、分析、评价，并重视评估成果的转化运用，适时对相关法规作出修改和完善。
五是完善立法决策支持和辅助系统。要探索成立立法研究评估与咨询服务基地。我省高等院校、研究机构众多。要积极探索与有条件的高等院校、研究机构等合作建立立法研究评估与咨询服务基地，依托专业力量加强立法理论研究，开展立法项目研究、评估、论证等工作，充分发挥智库在立法中的重要作用。要完善基层立法联系点制度。进一步丰富和拓展联系点功能，将联系点建设成为集立法意见征询、协助开展立法调研、法规实施情况反馈等功能于一体的综合性
基地，为联系点运行提供必要的保障，充分发挥联系点沟通人大常委会和社会公众的桥梁纽带作用。
“两规范”的规定，设区的市人大常委会要参照适用。“一意见”的不少规定对设区的市人大常委会也同样适用。设区的市人大常委会要认真组织学习、切实抓好落实。
第三，加强协调配合，形成工作合力。
贯彻落实“两规范一意见”，不只是人大一家的事，而是大家共同的责任。各有关方面要在党委正确领导下，各司其职、紧密配合、形成合力。
要充分发挥人大主导作用。省和设区的市人大常委会要按照“两规范一意见”的要求，不断健全完善法规立项、起草、审议等工作机制，严格把好法规立项关、起草关、审议关，在立法全过程发挥主导作用。要加强组织协调，及时解决立法中的重大问题，平衡好各种利益关系，努力寻求立法中的最大公约数。要加强督促指导，推动政府和各有关方面采取有效措施，认真贯彻落实“两规范一意见”的要求。
要重视发挥政府作用。实践中，大量法规草案都是由政府起草并提请审议的，政府在地方立法中的地位十分重要。政府及其有关部门要严格按照“两规范一意见”的要求，扎实做好法规起草、论证咨询、法规解读等工作，在地方立法中发挥更加重要的作用。
要加强各方协调配合。一是人大与政府之间要加强沟通协调。在法规起草阶段，承担法规起草任务的政府有关部门要及时向专门委员会、常委会工作机构通报法规起草情况；重要的法规案，要主动邀请专门委员会、常委会工作机构提前介入。在法规审议阶段，要建立法规审议、修改情况沟通协商机制，法工委要及时将法规草案的重大修改情况告知法规牵头起草单位和省司法厅，并认真听取政府方面的意见。二是人大系统内部各部门之间要加强协调配合。在编制立法规划、年度立法计划以及审议时间安排上，法工委要加强与专门委员会、常委会工作机构的沟通。专门委员会、常委会工作机构和法工委要发挥各自优势，在审议、审查法规草案时各有侧重，共同保证立法质量。法工委修改法规草案、法制委对法规草案进行统一审议时，要邀请有关专门委员会、常委会工作机构参加，并充分听取他们的意见。三是省市人大常委会之间要密切协调配合。省人大常委会要加强对设区的市人大常委会的业务指导和人员培训，帮助设区的市人大常委会提高立法质量。对有特殊要求的区域性立法项目，省人大常委会可以委托相关设区的市人大常委会开展立法前期工作。设区的市人大常委会要及时总结立法工作经验，积极向省人大常委会提出高质量立法方面的意见建议，加强省市人大常委会之间的立法互动。
三、抓住有利时机，全力做好明年立法工作
明年是新中国成立 70 周年，是全面建成小康社会的关键一年，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在省委正确领导下，围绕中心、服务大局，以贯彻实施“两规范一意见”为契机，紧紧围绕提高立法质量，积极谋划做好明年立法工作，奋力推动我省立法工作取得新成绩。
一要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，不断增强“四个意识”，牢固树立“四个自信”，践行“两个维护”，坚持以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略武装头脑、指导实践。要认真学习贯彻习近平总书记在庆祝改革开放 40 周年大会上的重要讲话，深刻认识和把握全面深化改革的新使命、新任务，进一步解放思想，以改革创新精神做好地方立法工作。要认真贯彻落实栗战书委员长重要指示要求，加强重点领域立法，充分发挥人大主导作用，推动地方立法工作与时俱进。要认真贯彻落实省委十三届五次全会精神，更好服务省委中心工作，为开辟江苏高质量发展新境界提供有力法治保障。
二要组织实施好 2019 年立法计划。2019 年省人大常委会立法计划拟安排正式项目 12 件，预备项目 13 件，调研项目 15 件，今年结转的项目 6 件，立法任务十分繁重。其中，环境监测条例、促进大运河文化带建设的决定、农村公路条例、食品小作坊和食品摊贩管理条例（修改）等一批重点领
域法规项目，社会普遍关注。法工委要会同相关专门委员会、常委会工作机构，研究确定法规牵头起草单位和审议时间安排。法规牵头起草单位要按照“四落实”的要求，加强组织领导，加快立法调研、起草进度；专门委员会、常委会工作机构要加强督促指导，确保相关法规草案按时提请审议，并认真做好审查审议工作，切实提高立法质量。
三要进一步完善立法工作机制。积极探索委托第三方起草法规草案。近年来，省人大常委会和部分设区的市人大常委会开展了委托起草法规草案的尝试。比如，南京市国家公祭保障条例就是委托律师事务所起草的，法规起草的质量比较高，立法效果比较好，得到了王晨副委员长的高度肯定。省不动产登记条例草案也是委托高校和律师事务所共同起草的，总体评价也不错。总之，对于专业性比较强的法规，可以更多地采取委托起草的方式，不断丰富我省委托起草法规草案的实践，进一步拓宽法规起草途径。重视数据在立法中的运用。立法过程中要积极运用数据开展实证研究、量化分析，提高对大数据的分析、把握和运用能力，加强定量分析，构建大数据辅助立法决策的机制，使数据成为确定法规制度的客观支撑。完善立法调研方式。除了召开座谈会等传统方式外，立法调研要更多地采取实地考察、访谈、问卷调查等方式，切实增强调研实效。比如，在修改完善农村集体资产管理条例草案时，立法调研组为了了解农村集体经济组
织运作情况和农民真实意愿，深入苏北农村，进村入户开展调研，掌握了大量宝贵的第一手资料，收到了很好的效果。
四要继续加强对设区的市人大常委会立法工作的指导。加强统筹协调，指导设区的市人大常委会准确把握立法权限，根据立法能力合理安排法规数量和审议时间，确保法规审议质量。加强示范指导，继续实施设区的市立法精品示范工程，全力指导设区的市人大常委会制定出高质量的法规示范文本。加强审查指导，进一步明确设区的市人大常委会报批法规的审查标准，优化工作方式，提高审查效率，坚决把好合法性和重大合理性审查关。
五要强化备案审查工作。健全备案审查衔接联动机制，实行有件必备、有备必审、有错必纠，维护国家法制统一。要着力增强备案审查制度刚性，对审查中发现与宪法法律法规相抵触或者不适当的问题，该报告的报告，该督促的督促，该通报的通报，该纠正的纠正。要建立健全人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度，建立健全规范性文件备案审查信息平台，不断加强备案审查制度建设和能力建设。
六要加强立法能力建设。要按照全国人大常委会领导的要求，进一步加强立法工作机构建设，充实人员力量。要以政治建设为统领，进一步坚定理想信念，提高政治站位，不断提升政治素质。要定期组织业务学习、培训，加强立法业务交流，不断提升立法能力和水平。
同志们，推动我省高质量发展走在前列需要高质量立法保驾护航。我们要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，以贯彻实施“两规范一意见”为抓手，扎实做好地方立法工作，不断提高立法质量，为建设“强富美高”新江苏作出新的更大贡献。