【篇一】
开展预算联网监督是贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措，是人大预算审查监督工作的创新发展。随着大数据在各个领域的快速应用和实践，为人大加强预算审查监督提供了新的理念、新的途径和重要平台。**年初，**市人大运用大数据技术，自主研发建成“**市人大预算联网监督系统”，实现预算审查监督工作新突破。本文通过实践经验的总结，旨在分析地方人大如何抓住大数据时代的契机，提高预算联网监督的精准性，增强预算监督实效，并积极探索大数据与预算联网监督有效融合的实现路径。
一、大数据时代给人大预算联网监督工作带来的机遇
当前，以大数据为主要代表的新一轮信息化革命正以汹涌澎湃之势席卷全球，大数据所带来的全新思维观念和深刻技术革新在政治、经济、文化等各个领域引发了深刻的变革。大数据是以容量大、类型多、访问速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。
**年9月，国务院出台《促进大数据发展行动纲要》，提出了用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制。“十三五”规划纲要提出实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，助力产业转型升级和社会治理创新。
大数据时代的来临，对人大传统的监督理念和监督方式方法提出了诸多挑战，也为人大监督能力的提升带来了巨大的机遇。人大预算联网监督，是运用现代信息技术加强人大预算审查监督的重要措施，是对人大预算审查监督工作的创新发展。大数据时代，与以往信息化的最大不同，就在于过去偏重于硬件设备和软件系统的建设、开发及维护，而忽视了数据本身的挖掘。在大数据时代，数据本身已经成为最关键的枢纽。运用大数据强化人大预算联网监督的实质就是通过对政府预算大数据的收集、处理、挖掘并呈现重要信息，有效解决预算审查监督中信息不对称的问题，更好地提升人大预算审查监督的能力。
(一)财政信息化建设为实施以大数据为核心开展预算联网监督工作奠定了基础
财政部门是数据密集型的综合经济管理部门，数据和信息一直以来都是财政工作的基础。近几年来，财政部门在推进财政信息化建设，特别是在财政网络安全、应用安全、数据安全、国产化应用等方面，工作力度大大加强，财政管理规范化和信息化水平得到有效提升。以“金财工程”为基础的财政信息系统经过多年的发展目前已经比较完善。这为实施以大数据为核心开展预算联网监督工作奠定了基础。
(二)运用大数据开展预算联网监督有利于提高监督选题精准度
预算资金安排涉及经济建设和社会发展的方方面面，只有抓住监督选题这个“要害”，时时紧扣监督的“点”，才能开展“精确制导”式监督。每年有关预算资金的监督议题一般是根据以往工作经验，在征求相关部门意见基础上确定的。这种方式的弊病是人民群众参与度不足，难以准确把握百姓呼声和时代脉搏。为此，运用大数据开展监督工作，搜集的信息才会足够全面、客观。一方面应高度重视和梳理代表会议审议发言和所提议案建议。每年人代会，人大代表提出的海量议案和建议就是宝贵的大数据资源，不仅反映交通拥堵、看病难、食品安全等民众关注的热点难点，而且还涉及经济长远发展等。另一方面，人大在开展预算联网监督时发现的问题资金，也都是预算监督的选题来源。因此，运用大数据技术的数据信息整合和集成功能，可以为预算监督议题制定提供更为系统、准确的依据。
(三)运用大数据开展预算联网监督有利于提高预算监督效率
随着“金财工程”的整体推进，各级财政部门掌握的数据越来越明细、规模越来越大。同时，预算监督所需要的数据不仅仅停留在财政预算数据上，还涉及到大量的业务数据，广泛分散于财政、税务、国库、国资、社保、市场监管等各个部门。虽然政府预算监督拥有了海量的数据信息，但是若得不到有效的分析处理，也无法为预算监督提供真实有效的信息，只会增加额外的成本。当前，大部分预算联网监督还主要通过单纯的数据收集、查阅和简单的平面化数据分析，往往以经验判断和抽样监督为主。大数据先进的数据处理方法和强大的数据处理能力，能将预算监督重心转向历史对比、问题发掘筛选、分析评估和预测预警。除了传统的趋势分析、结构分析、因素分析等分析方法外，大数据能够挖掘和发现传统分析方法以外的事物相关性，融入了数据挖掘、结构和非结构数据类比以及数据可视化等方法，提高了信息的时效性和可靠性。预算联网监督只能着眼于整体而非样本，着眼于科学分析而非经验性判断，才能真正实现让“数据说话”。
(四)运用大数据开展预算联网监督有利于提高人大代表参与度
如何发挥人大代表在预算审查监督工作中主体作用，是当前人大监督工作的一项重要课题。由于人大代表从各行各业中选举产生，知识结构存在差异，再加上预算涉及的内容量大面广、专业性较强，许多人大代表即使有意愿，也不知道如何开展预算审查监督。大数据的应用有三大要素：数据本身、数据挖掘和结果展示，其中最重要的是挖掘数据展示重要信息。数据可视化，通过深度挖掘各类数据中所包含的信息，将数据加工处理成各种统计图、表格、趋势图等形式，提出图文并茂、一目了然的综合数据分析报告，使庞杂的数据关系变得简明易懂。这就给人大代表搭建起了一个新平台，可以充分了解政府及其部门年度工作重点，办什么事、花多少钱，审查前做到“胸中有沟壑”，审查时“有的放矢”，从而切实为人民管好“钱袋子”。
当前，人大预算联网监督工作正处于起步阶段，构建以大数据为核心的预算联网监督机制是一项系统性工程，不是一蹴而就的事情。就现实情况而言，大数据监督乃至一般的人大信息化进程都还相对滞后，具体表现为：面对大数据时代的来临准备不足，大数据思维观念还有待树立；
政府部门之间“数据割据”的现象普遍存在，即使在财政部门内部也存在“信息孤岛”问题，人大联网监督数据基础不够牢固；
数据挖掘无现成经验可资借鉴、数据挖掘混合型人才不足等等。
二、**市人大预算联网监督工作实践
**年，**市人大在全省率先开展预算联网监督工作，通过专线与市财政局连接，利用财政一体化信息系统加强预算执行监督，有力地增强了预算审查监督的针对性和实效性，也积累了一定的预算联网监督经验。
**年7月，**市人大自主研发的“**市人大预算联网监督系统”经过半年时间试运行后正式上线。系统运用大数据分析技术，实现对预算审查监督的全口径、全过程和全覆盖，推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，为开展预算决算审查和预算执行监督提供强有力的数据信息支持，增强了监督工作的针对性和有效性。
**市人大预算联网监督系统对接了市财政局9个业务系统，横向联结人民银行国库信息处理系统（tips）、市场监管局工商法人登记库和组织机构代码库等部门数据，通过海量数据归集、清洗、运算，构建人大预算联网监督数据库。系统共设置财政收入、财政支出、财政转移支付、部门预算、专题分析、政府预决算审查、部门预决算审查、宏观经济、人大业务知识库、代表服务和综合智能检索等11个功能模块。主要具有以下五个特色：
(一)全面覆盖:系统涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性债务等财政资金，贯穿编制、执行、调整、决算等预算管理全过程。同时，覆盖市级106个部门、573家预算单位的收支信息。
(二)重点拓展：系统有效落实中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求，加强对支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务以及政府收入预算等六个方面重点审查。同时，还结合人大代表和群众关注的热点难点设置了八个方面的专题分析。
(三)交互智能：借助系统可实现人大预算决算审查与财政部门工作交互，并利用大数据技术，智能形成53张报表辅助人大预算审查。
(四)数据整合：系统将海量业务数据，按照一定规则进行数据清洗、转换、汇总等综合处理后，自动加载到数据仓库中，并依据业务需求，实现联网监督各项功能。比如，系统联结人民银行国库信息处理系统（tips）、市场监管局工商法人登记库和组织机构代码库等部门数据，通过将企业纳税数据与企业的行业归类关联起来，可以哪个行业增幅快或是后劲不足，市人大常委会可及时开展相关调研，总结成功经验，及时寻找问题。再如，对地方政府债务系统每一笔债务的总额、期限、利率、偿债方式的数据挖掘，可以清晰分析政府在每一年度偿债义务，分析政府偿债高峰年度，为人大加强政府债务监督提供依据。
(五)多维可视：系统运用近万张图表展示分析成果，使得繁杂数据直观可视，同时在各图表间进行层层数据钻取，获取数据间的关联信息，挖掘数据的隐藏价值。
人大预算联网监督系统的上线后实现了预算审查监督方式的“四个转变”：一是从原先线下监督向线下监督与线上监督相结合转变；
二是从原先事前、事后监督向事前、事中、事后监督转变；
三是从原先定时的时点监督向全口径全过程动态监督转变；
四是从原先单纯审阅报表监督向大数据综合分析监督转变。
三、以大数据为核心构建人大预算联网监督新机制
“用数据说话、用数据分析、用数据监督”，要将人大预算监督工作与大数据技术深度融合、创新发展，推动人大预算监督由过去的经验型、估计型向数据分析型转变，以不断开创人大监督工作的新局面。
(一)提高大数据意识，培养大数据思维
“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动。”习近平总书记曾深刻分析大数据发展现状和趋势，结合我国实际对实施国家大数据战略、加快建设数字中国作出重要部署。地方人大及其常委会应牢牢抓住大数据发展的时代机遇，打破思维定势，立足长远，主动变革，加强大数据战略顶层设计和统筹规划，切实将大数据技术全方位融入人大预算审查监督全过程。应认识到大数据对人大预算监督体系转型与监督能力提升的重大意义，形成全面、开放、共享的大数据理念，培养数据搜集、梳理、挖掘、分析、利用和共享的能力，做到用大数据选准监督议题、用大数据支撑监督过程、用大数据助力代表高效履职。
(二)完善信息交换共享机制，建设预算监督大数据库
利用大数据开展预算联网监督，必不可少的一项环节在于数据库的建设。要解决信息在部门和行业间、地区和政府间的碎片化问题，消除信息壁垒与不对称，实现全景式、持续性的数据收集与整理，构建强大的预算大数据监督数据库。一是打通现有财政信息管理系统，连通预算编制、财政总决算、部门决算、国库集中支付、地方政府债务管理、财政供养人员、资产管理、政府采购、总会计帐等已有的信息系统接口，改变各个信息系统的“信息孤岛”状况。二是进一步加强数据的归集整理，将人行、税务、统计、经信、国资、人社、市场监管、审计等政府部门的相关数据整合，拓展预算信息宽度，使数据更加全面完整；
三是构建数据标准体系，统一数据统计口径与数据接点，加快预算监督大数据仓库建设，为人大依法监督预算提供及时、准确、全面、真实的数据。
(三)运用大数据技术建设预算联网监督系统
开展人大预算联网监督工作，需要建设好预算联网监督系统。运用大数据技术开发预算联网监督软件则是建设预算联网监督系统的核心。一是统筹建设。地方人大开展预算联网监督工作，应坚持以省为单位统筹预算联网监督系统开发，自上而下统筹规划，统一设计系统的基本功能和模块设计，这样既可以避免重复建设带来的资金浪费，又能保障上下级之间的信息联网与共享。二是监督框架。系统要在监督全口径预算资金基础上，以中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》为指引，重点加强对支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务以及政府收入预算等六个方面审查监督。三是数据挖掘。面对海量数据信息，充分运用分类归纳、重点筛选、比对分析、关联挖掘、趋势分析、建模分析等方法，通过发掘数据间互相影响和制约的关系来发挥其蕴藏的巨大价值。四是数据可视。建立统一、规范高效、简洁明了、用户友好的系统展示界面，消除系统运用人员能力和大数据技术之间的障碍。
(四)加强数据安全保护
大数据时代，数据安全已成为公共安全的重要内容。数据需要开放共享，也需要应有的安全保护。因此，需要建立数据开放与保护的制衡机制，使数据的价值得以发挥的同时，确保有序地采集与使用数据，避免数据安全隐患带来的危害。要重视人大预算联网监督系统信息安全保护问题。一是坚持涉密数据不上网、上网数据不涉密，先脱密后入网。二是利用政务专网光纤专线连接各部门系统三是使用身份认证，设置使用权限，加强技术防范。四是通过制度保障，确保人大预算联网监督系统安全运行。
(五)完善预算联网监督运行机制
规范预算联网监督系统使用管理，应建立三方面运行机制：一是数据共享与信息安全机制。二是监控分析机制。在加强预算全口径监督的同时，及时发现可能存在的疑点，并进行核实、比对和分析。三是监督反馈机制。对于联网监督系统实时反馈的问题，应及时将其反映给财政及相关政府部门，经政府部门调查研究后，要把处理结果及时反馈回人大，人大根据处理实施状况进行后续跟进工作，以监督预算资金的科学、规范、有效使用。
(六)加强利用大数据技术的能力
当今世界已经进入信息经济时代，这一阶段竞争优势的决定因素与以往有了巨大的不同。农业经济时代主要靠土地、资源、人力和畜力，工业经济时代主要靠资本、技术，而信息经济时代，人的因素起着决定性的作用，更多地依靠知识、创新和持续学习。大数据时代下的人大预算联网监督，必须有人才的强力支撑，要既熟悉预算审查监督，并对数据管理有丰富经验，还要了解数据挖掘等数据分析技术的各个层面，有能力以综合的视角制定切实可行的方案。要就现有人员加强培训，培养业务与技术融会贯通的复合型人才，为人大监督能力提升提供人力支撑。
【篇二】
党的十九大报告首次提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，作为中国新时代改革和发展的纲领性文件，为财政管理改革工作擘画了新蓝图，指明了新方向，提出了新要求。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》又提出“要力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，李克强总理在**年《政府工作报告》中还明确指出“加大预算公开改革力度，全面实施预算绩效管理。”全面实施预算绩效管理已上升到国家战略部署新高度。为此，加强地方人大预算绩效监督已迫在眉睫，但这项工作涉及面广、专业性强，既是地方人大及其常委会行使监督权的重点，也是难点，在实践中较难把握，需要不断探索创新。下面，笔者结合地方人大工作实际，针对当前预算绩效监督工作存在一些难点和障碍，就如何进一步加强地方人大预算绩效监督做一些粗浅的分析和探讨。
一、作用·意义
加强地方人大预算绩效监督，既是地方人大职责所在，也是形势所需、现实所需。**年新《预算法》立法宗旨已转变为“规范政府收支行为，强化算约束，加强对预算的管理和监督”，正式明确“全口径预算”的法定范围，全面提高预算的透明度，强化人大预算监督机制，规范了财政转移支付和地方债的运行，铺设了“阳光预算”“民主预算”“支出预算”的绩效治理路径。《预算法》第12条还明确规定了讲求绩效的原则，并对绩效目标管理、绩效评价、绩效结果应用等作出明确规定，第一次在法律层面引入效算理念。为此，进一步加强地方人大预算绩效监督，为加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，规范政府财政收支行为，促进经济社会健康发展都有着十分重要的意义。
(一)有利于优化财政资源配置。在地方财力有限的情况下，政府部门从以往的传统预算编制争项目、争资金，逐步转向重点关注预算资金要实现的目标任务、预期效果等方面。各部门在年初安排预算过程中，既要考虑项目上一年度执行情况，又要关注项目实施的经济性、效率性、效益性以及新一年度绩效目标、中长期目标等，对项目实施所需的资源和存在问题进行综合分析，这有利于达到优化资源配置、预算项目择优等目的。
(二)有利于提高公共财政管理水平。根据公共委托代理理论和新公共管理理论，政府给予各级预算单位资金使用方面更多的自主权和灵活性，更注重投入后的产出和绩效结果，社会公众对政府行为的关注点从对公共资源的如何分配转向公共资源的配置结果和效率。地方人大作为权力机关，受人民的委托监督管理地方事务及财政预算，通过加强预算绩效监督引入代表和公众监督机制，对部门预算支出的绩效情况、不规范使用财政资金、一成不变的奖补政策等进行监督，有利于改变以往僵化模式，改进部门作风，提高工作效率、公共产品质量和公共财政管理水平。
(三)有利于推进民主理财。预算绩效管理的各个环节融入民主决策的管理机制，财政部门、主管部门、人大代表、社会公众、专家等就预算执行、资金绩效情况开展充分地博弈，有利于提升财政政策的利益整合能力，改变预算决策弊端，起到很好的政策规划功能。通过整合各个层面的意见，及时调整奖扶政策，纠偏扬长，使得财政奖补政策更加科学，预算安排更加民主，政府理财和预算绩效管理更加依法、公开、透明。
二、困难·问题
近年来，地方人大在预算绩效管理和监督方面取得了一些成绩，但总体而言，预算绩效观念还未深入人心，预算绩效监督体系缺乏科学性与系统性等，构建以结果为导向的预算绩效管理模式仍任重道远，与预算绩效改革仍有很多差距，在绩效认知度、评价理念、评价指标体系构建、绩效评价结果等方面尚需不断突破。
(一)预算绩效管理理念认知度不高。当前民众绩效管理意识还比较淡薄，认为预算资金只要使用得合法合规就行，至于使用效果与己关联不大，有的预算单位仍然存在“要钱容易，花钱随意”的固有思想，对推进预算绩效监督的积极性不高，意愿不强，配合度不够。部分政府部门负责人、预算单位分管领导没有充分认识预算绩效管理的重要性，对争取预算资金的总量很积极，而对绩效评价工作积极性不高。有的认为只要不犯原则性错误、把年度预算资金用完就“大功告成”，对资金使用“效果”关注度不够，存在部门本位主义。有的财务负责人有畏难情绪，认为预算绩效管理增加工作量，采取敷衍和消极应付态度，工作停留在表面。有些部门在自评环节不够严肃，测评表或调查表发放、填写过程，存在“批量”拷贝应付等现象，自评结果优秀、良好较多。地方各级人大常委会自身对开展预算绩效监督的重要性认识也存在误区。大多数地方人大常委会成员来自于退居二线的党政官员，与其原先部门有着千丝万缕的社会及情感上的关系，多抱有“船到码头车到站”的主观思想，对地方人大的制度、功能、地位认识不深，未能将自己放在人民权力履行者的位置上而承担起为民履监的义务，更缺乏大胆监督的气魄。
(二)地方人大对预算绩效监督偏软。目前地方政府部门开展预算绩效改革，固然给地方人大监督带来了一些积极影响，但还只属于预算体制的局部调整，无法从体制上弥补地方人大作用发挥受制于权力体制的内在缺陷。众所周知，大部分地方党委和政府的工作难以分开，地方党委、政府经常联合发文、下指示的情况很多，其中涉及较多的就是财政问题，如政府年度重点投资项目、公共基础设施建设追加等，常常是需要党委来决定的。地方人大在对这些预算项目开展绩效监督时，即使提出了监督意见，但地方政府有时会以党委的意见为由，拒绝修正存在的问题，从而将地方人大推向了两难境地，一方面应当依法对政府预算绩效进行监督，另一方面又需要与本级党委的决定保持一致，致使最后地方人大往往提些不痛不痒的监督意见，政府或多或少地作些局部整改，以取得平衡。此外，一些地方人大常委会出于改善办公条件、干部职位升迁、以及机关人员的福利等现实需要，被动选择了部分妥协或默契，以换取本级政府的资金等支持。因为地方人大在经济上还是要依赖于地方政府，人大自身运作资金的使用和支配上也还是要受制于政府，作为掌握着财政支配权的财政部门，其身份是政府的职能部门，在行政序列上必须服从本级政府的行政指令，而不对人大负责。如此一来，导致地方人大对本级政府开展预算绩效监督时腰杆硬不了，限制了监督权发挥的有效性。
(三)地方人大代表开展预算绩效监督专业能力不足。预算绩效监督是一项复杂的系统工程，要求监督主体具有多学科知识，不仅需要具备审计知识，还需要具备现代经济、绩效管理、甚至信息处理等方面的知识，需要较强的综合分析能力与问题解决能力。但从目前实践来看，地方人大代表和人大工作人员中缺乏具备这方面专业知识和专业能力的复合型人才，我们的监督主体知识结构尚不能满足预算绩效监督的要求，开展严格意义上的绩效监督显得力不从心。以笔者所在的县为例，本届人大选举产生的199名县人大代表中，具有相关财经工作专业背景的或知识结构背景的代表不足十分之一，在乡镇级人大代表层面具有相关专业背景的更是凤毛麟角。离开了专业知识背景的依托，人大代表开展预算绩效监督也就成了镜中花水中月，难以提出高质量的意见建议。即使是在县人大常委会的工作机构和办事机构内部，无论是人员数量还是知识结构，与预算绩效监督的工作要求都相差甚远。如本届人大财政经济委员会，仅有副主任委员1人为专职，其余6人均为兼职，这7人中有5人来自人大机关，1人来自其他公务员系统，1人来自金融业系统。
(四)预算绩效绩效评价指标体系不够完善。地方财政部门对项目资金设置了财政支出绩效评价指标体系，并进行具体详细划分，但有些指标仍然较为笼统，预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。一是指标统一设定有难度。项目的性质不同或者单位的职能、任务不同，导致目标多元化，指标难以统一设定，也没有统一的标准。指标的确定需要考虑项目性质或单位职能的特殊性，不仅要与相关部门的权利、义务和责任相匹配，也要与发展战略相匹配，这对绩效指标编制人员提出相大的挑战。二是指标合理量化比较困难。指标的确定必须要有利于评价，需要合理进行量化，但是指标多元化，不同的指标需要不同的量化指标，尽管一些文件已经确定一些共性指标，但个性指标没有统一标准，按照方法要求需要通过对目标分解确定具体指标，如何分解没有统一方法，这些指标如何量化，量化的指标是否能合理反映目标要求，这些工作仍然需要提升。三是评价指标体系难以统一确定。预算绩效评价是对预算目标的实现程度进行评价，需要根据绩效目标分解的指标构建的指标体系来完成，由于目标多元化，将目标分解之后的具体指标会倍数增长，大量指标有可能出现重复或矛盾。一方面是质与量的矛盾，对于预算绩效评估而言，其核心是要有一套完整的、能反映效能的评价标准和计量方法，使得项目绩效目标能够量化、具体化，而目前我们不少财政支出项目追求的是公共目标的实现，其中多数目标难以进行量化衡量。另一方面是短期与长期的矛盾。一些项目，如环保项目，本身周期性较长，财政资金投入与项目完成结果的显现存在时间差，即使项目初期资金到位率高、项目执行中资金管理情况也不错，但项目的社会效益与经济效益在较长一段时期内不能量化体现，那么短期的绩效评估必然不能真正反映整个项目实施的效果，导致预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接，不能体现财政资金管理使用的精细化要求。比如，有的项目只是在立项时编制了总的绩效目标，设计了简单粗放的指标，缺乏细化效益目标和具体评价指标，绩效评价报告的质量不高，目标设定较为笼统，难以精细化衡量和考核，影响项目评价效果。
(五)预算绩效监督结果应用存在掣肘。目前，地方人大预算绩效监督的结果应用十分有限。地方人大、政府都未能在预算监督中对绩效监督结果进行实质性应用，实践中监督结果常常只作为财政部门的内部参考，难以得到真正意义上的推广应用。目前的做法都只是一些“软激励”和“暗示法”，如对于绩效监督结果较好的单位，在未来年度的预算申请时给予方便，减少其与财政打交道的沟通成本，或通过公布部门排名，促使被监督部门领导为维护面子而重视绩效监督工作，等等。这些做法固然能取得一些效果，但都不具备可持续性。政府在编制年度预算报告时，也未能引入财政支出绩效监督结果。以笔者所在的县为例，历年来的主要做法是：对绩效监督评估结果较好的预算部门，财政部门可予以表扬或支持；
对绩效监督发现问题、达不到绩效目标或评估结果较差的，财政部门可责令其限期整改。但现实中，对于限期未整改或整改不力的单位究竟如何处理？处理到什么程度？各方均没有明确说法。现在县里决定将绩效评价结果纳入各单位的行政效能考核范畴，对各部门预算支出绩效产生一定程度的约束力。但至今绩效监督结果在各预算单位考核指标体系中所占比值仍然较小，对于大部分被监督部门来说，绩效监督结果主要作用仍停留在为部门加强支出管理提供参考，而对财政支出中存在的问题和相关责任并没有足够的刚性束缚。
三、思路·对策
新修订的预算法增加预算绩效管理条款，为预算绩效管理工作的深入开展提供了法律上的支撑。地方人大如何实现对财政资金监督向支出效果转变，强化预算单位责权理念，推进建立相配套的财政、审计制度等，探索一条程序性和实质性并重的预算绩效监督路径，仍是一个值得深入研究的新课题。
(一)逐步提升绩效管理理念。思维观念的改进是潜移默化的，在重大的变革后也需要一段时间的适应，因此预算绩效管理思维的转变与形成也不能一蹴而就、一夜转变。要通过新闻媒体、网络等载体切实加强舆论引导，积极培育绩效文化，不断扩大社会影响，有效引导社会各界主动了解、支持预算绩效管理，提高部门使用财政资金的绩效意识及人大常委会组成人员、人大代表的监督意识。要进一步认识预算绩效是政府绩效管理的重要组成部分，要把管财和理事、绩效评价与预算编制放到同等重要的位置。要通过预算绩效监督，使所有政府部门都牢固树立预算绩效意识，切实杜绝项目安排和政策制定时没有科学论证、申报预算时“报大数”、预算执行时“乱花钱”等不良风气，让以绩效为导向的用财观念深入人心，讲求绩效的用财风气全面形成。
(二)强化地方人大预算绩效监督权力。“谁来监督”是政府预算绩效监督体制改革中一个基础的、首要的问题，西方各国多以“公民是否满意”作为评价政府预算绩效的重要标准，在我国，人民代表大会是国家最高权力机关和权力委托者，地方各级人大及其常务委员会的组成人员由人民群众选举产生，宪法己赋予了各级人大监督本级政府工作的权力，其对政府行为实施监督是一种合乎逻辑的必然要求和法定职责，人大的民意代表机构性质决定了它对政府监控的合宪性和权威性。因此，将地方各级人大确定为预算绩效监督的核心主体，无疑是所有监督途径中最权威、最有效、最低成本的，具备充分的应然性与必要性。虽然目前地方人大监督存在一定的弱化和虚化，但其监督乏力的一个重要原因就在于缺乏具体可操作的监督手段，政府绩效监督无疑为地方人大监督职能的加强和顺利实施提供了有效选择，通过该选择，地方人大能更准确、更便利地监督本级政府行为。预算过程既是利益平衡的过程，也是权力博弈的过程，要在党和国家的政治制度平台上进行分析，即按照法律规定的党委、人大、政府各自的权限，处理好决策、执行、监督三者的关系，党委负责制定宏观的、指导性的预算方针，政府根据党委的预算指导方针编制政府预算并执行，人大对政府的预算绩效进行监督。地方人大主导对本级政府预算绩效监督，组织牵头各方参与对政府部门工作，包括其财政预算的监督，更能反映出我国政治制度的优势所在。地方人大监督本身含有的反馈机制，对本级政府回应地方人大审议意见具有刚性要求，引入绩效监督后，政府的回复与其对工作的改进和绩效改进挂钩，其改进的情况又将成为下一阶段对其绩效监督的依据，从而形成绩效监督的良性循环。另外，要进一步提高地方人大财经委的监督地位，赋予地方各级人大财经委审查监督以更重大的责任、更强有力的手段。在我国各级人大及其常委会结构组成中，人大财经委无疑处于一个十分重要位置。人民代表大会将预算的编制权和执行权委托给政府，将预算的审查权和监督权委托给人大常委会及其财经委，在这多重委托关系中，显然，地方人大财经委是连接政府及其预算单位与社会公众、人大常委会的一个十分重要的纽带，在信息和工作联系上处于有利地位。因此，赋予地方各级人大财经委以更大的责任与更多的权限，可以起到四两拨千斤之功效，无需对人民代表大会制度和现行审计制度进行重大改革，从而降低改革成本和监督成本。
(三)提高预算绩效监督主体能力。增强地方各级人大的预算监督权，既取决于意愿，更依赖于能力。在我国，预算监督的主体应当是人民，地方人大预算监督制度中的监督主体理论上讲应当是人民代表。实践中，在地方人大预算监督制度中真正进行监督的或帮助进行监督的，不仅是人民代表，还有地方人大常委会及其内设机构。纵观西方各国，西方国家的议员一般都是专职的，议会特设的预算委员会或拨款委员会对预算进行审批。我国的人大代表不可能像西方国家议员那样实现专职化，所以地方人大必须注重帮助人大代表掌握必要的预算绩效监督知识，提高其监督能力。一要培育“敢说”的人大代表。长期以来，地方人大代表，其代表资格受制于地方党委和政府的缘故，很多代表都是由党政负责人担任，即通常意义上的体制内代表，体制内代表的最大优势在于监督中情况掌握熟悉，监督资源充沛，但其最大弊端也在于此，监督方与被监督方在同一体系内，前者往往不敢或不愿对政府的财政预算进行严格监督，从而产生“政府不怕人大监督”的现象。因此，地方人大要致力于培育一批不受或较少受党委、政府影响的人大代表，要扩展视野，从高校、科研机构、企业、民间组织等社会多方挖掘代表资源，我们称之为体制外代表。体制外代表具备的客观、中立的立场，所提出的问题、建议能切中要害，取得真真切切的实效，人大可通过各种方式，鼓励体制外代表在预算绩效监督过程中敢于向政府部门叫板，真刀实枪地开展监督。二要培育“会审”的人大代表。正如前所述，预算绩效监督的客观性和准确性受到监督主体的信息掌握程度、知识拥有程度的制约。因此，地方人大要积极开展各类培训，通过业务交流、知识培训、工作调研、学习考察等途径，在人大代表中开展多层次的业务培训，帮助其掌握必要的预算绩效监督知识，同时要保障代表能获取足够的一手信息，在现代信息化背景下，通过先进的、科学的途径开展监督。三要培育多元化绩效评估主体。要发挥咨询专家库、会计师事务所、项目专业领域的科研机构、大专院校等社会力量，对人大代表进行专业培训，参加人大预算监督工作的相关决策与监督。专家组成人员可以采取公开招聘、行业协会推荐、单位推荐等形式，纳入财政支出绩效监督专家库进行统一管理。专家库专家的知识背景应涵盖绩效监督所涉及到的领域，并应根据管理工作的需要及时更新，建立评审专家档案。如有可行，可与有关部门和单位建立跨行业、部门的专家库共享机制。建立人大财政预算绩效评价听证会，社会公众代表库，邀请财政预算和相关行业的专家、社会公众参与部门年度预算绩效评价听证会，扩大预算绩效监督参与度。在充实、完善社会公众代表的前提下，组织社会公众代表开展学习、交流，提高他们的参与意识，适当组织其参加相关调研活动，鼓励其积极参加监督活动。
(四)优化预算绩效监督指标体系。构建合理的预算绩效监督指标体系历来是绩效监督制度创新的难点。为此，各地推进绩效监督不能“操之过急”，要循序渐进，通过完善财政支出绩效评价机制、深化专项资金绩效评价民主恳谈等，解剖“麻雀”，并制订较为标准化的职能目标共性指标体系，并汇总部门所有的职能确定总体目标和总体指标体系，丰富和完善可行的个性指标，进而可以根据这一指标体系对部门整体支出绩效进行评价。在这一点上，地方人大要发挥主导作用，通过设置科学、合理的指标规则，帮助建立指标体系。随着绩效管理的深入和经验的积累，就可以制定更具体的标准指标体系。一要运用好多目标管理体系。由于绩效监督涉及到预算的投入与产出结果，而不同的公共预算投入后的产出结果往往是不同的，因此绩效指标的设计应兼顾投入和产出结果，这属于多目标管理范畴。有时候组织是多目标的，且目标间会存在相互排斥性，此时，监督者可以按重要性原则，列示所有的目标并赋予其各自的权值，确定各指标权重体系，然后通过打分，即绩效评估来确定总体的效率状态。指标的范围应包括投入、产出、结果(效果)三方面：指标的设置应尽量简化，不必强求面面俱到，一般能够覆盖到80%的业绩即可。最后，考虑到各目标间的相互冲突，不必将优等的分数定得过高，一般达到80分即可认为其效率已达到优的等级。二要选择好绩效监督方法。目前运用到实际工作领域中的绩效监督方法尽管己有不少，如成本收益分析法、最小成本法、综合因素分析法等，但有些仅仅侧重于定量层面，有些则更强调定性的讨论。实践中，我们对监督项目的分析不应圄于指标能否量化，更要关注指标是否有可解释性，能否拥有足够数据来体现预算的使用情况和效果。比如，基本支出的经济收益难以直接或间接衡量，可考虑采用最小成本法；
项目支出的直接或间接收益成本易于衡量，可考虑采用成本收益法；
对于广泛存在、数量较多、性质类同、内容相似的一类或一款的支出项目，可考虑采用横向对比和综合排序的方法；
对于管理基础较好、便于数据收集和同一性质的连续性项目，可考虑采用历史比较法。三要设定好评估指标原则。一个良好的评估指标体系除了应符合一般原则，还应寻求合理性原则，具体可参考四个结合：一是全面性和特殊性相结合。全面性包括两个方面，一个是评估对象的全面性，既要对预算支出结构、项目绩效进行监督，还要对预算资金审核、支出等环节进行评估；
另一个是评估内容的全面性，因预算支出涉及社会经济各领域，因此评估体系要对财政预算支出作出全面、综合的评价。同时，预算支出又具有多样性和多层次性等特点，需要绩效评估从政治、经济、文化等多方面考量，涉及到多方利益，因此又要充分考虑到其特殊性。二是定量与定性相结合。财政预算支出涉及面广，内容繁多，有些资金的预算效果可以直接定量衡量，有些涉及社会事业发展的资金则难以定量衡量，需要采取适当的间接方法，单一的定量或定性，都会影响到评估结果的公平性与公正性，因此，要两者相结合起来进行才能促进评估结果的客观与真实。三是外部指标和内部指标相结合。财政预算是一项综合性工作，其工作视角不能局限在钱如何使用这个狭隘的范围内，更要拓展到财政系统以外的其他职能部门，同样的，对预算的绩效评估也不能仅限在财政预算内部，还应将与财政预算支出关联紧密的其他职能部门的绩效也共同纳入绩效评估体系，做到内部指标与外部指标相结合。四是效率与效益相结合。在对各类预算支出项目的评估过程中，都应当从经济性、效益性两者间的相互联系中对绩效情况进行综合考察和评估，要考虑到预算绩效表现的多样性，不能把眼光仅仅局限在预算资金支出量上，还要综合考量财政支出活动所取得的成绩与积极效果。
(五)推动预算绩效监督结果的广泛应用。绩效评价结果得以应用才能够真正有效提升预算绩效，这一方面需要制度保障，通过建立绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制，保障评价结果能够被应用，另一方面需要监督机制保障，保障评价结果必须有反馈，必须在预算编制中进行应用。一要抓结果应用。根据预算监督结果，分析诊断单位和部门的主要政绩水平，建立绩效监督结果的应用机制。地方人大可将绩效监督结果反馈给预算实施单位，被监督单位对照反馈意见进行整改落实，并在此基础上形成绩效监督结果落实意见报告，提交人大常委会审议；
对于意见不能得到有效落实或整改不到位的单位，地方人大可制定明确的处罚意见，如暂停预算续拨付至整改措施符合要求等。其次，地方人大可要求政府把绩效监督结果作为部门预算的重要依据，倘若一个部门经过考核，存在绩效与经费不匹配情况，那么该结果将成为预算主管部门削减预算的重要依据，使之成为提高资源配置能力的重要手段。二要抓信息公开。由于社会不能有效参与预算管理全过程，对预算管理只能通过信息公开来实现，只有通过信息公开的推进，社会监督和人大监督才能更有效，才能更好地对绩效评价结果进行监督。为此，要进一步扩大绩效监督结果的公开范围，寻求更广范围内的知晓度，取得更多民众的支持和参与。鉴于目前地方人大多己实现常委会审议内容的公开化，因此可将绩效监督结果列入地方人大常委会审议监督内容，并与绩效问责、部门信用等级、部门年度考核挂钩，提高预算绩效监督工作的权威性。公开的渠道不仅包括人大网站、政府门户网站，还可利用当地电视台、社会网站等主流媒体，及时公布预算绩效监督结果，接受社会公众的共同监督。信息公开需要一个完备的信息系统，所以公开的内容不仅要包括预算绩效监督的结果，还可将预算绩效管理制度的安排、运行监控、绩效评价、结果应用等管理流程及被监督部门针对监督结果的改进措施一并纳入，并体现监督结果对相关部门责任人个人业绩的影响度，从而达到信息公开更充分，提高绩效管理水平。三要抓典型问责。地方人大可结合党委部门的干部任用，将绩效监督结果与人事部门进行的政府部门负责人的绩效考评制度进行有效衔接，将绩效监督结果作为干部任用的重要参考值，使资金管理成为人事部门强化政府公共管理体制改革的重要工具，并要把预算绩效问责作为行政问责的核心，在预算编制执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，将实行绩效问责。对违反财经法律法规的，视情节给予行政记过以至撤职处分。通过对个案主官的追责，达到处罚一个人，教育警示一大片的效果，让各部门齐抓共管，切实提高财政资金的使用效益和效率。
总而言之，预算绩效监督既是一个政治过程，也是一个技术过程。地方人大作为地方权力机关和民意机关，有权力、有能力、也有义务代表人民群众对政府绩效预算进行监督，评判政府工作的优劣。地方人大参与预算绩效监督的实践，已从之前的受邀参与逐步上升为地方人大的制度化参与，从而将预算绩效监督由财政部门主导的行政层面的财政管理上升为具有法律意义的预算过程控制。未来地方人大及其常委会需要重视对制度空间的进一步利用，对预算运行过程展开深入分析，从比较的视角分析国际经验，建立起地方人大主导、财政牵头、部门配合、公众参与的相互支持、相互协调的预算绩效监督机制，发挥绩效监督在优化政府预算资金配置、提高预算资金使用效率和效益方面的积极作用，从而使财政资金真正做到取之于民，用之于民，获得最佳的经济和社会效益，这也将成为今后地方人大开展预算绩效监督的主导方向。
【篇三】
监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。今年是监督法施行的第十三年，也是地方组织法第五次修正后施行的第四年。随着宪法、监督法、地方组织法多年来的贯彻施行，地方人大及其常委会的监督作用不断发挥。
从20世纪90年代开始，为适应市场经济发展的需要，增强中央宏观调控的能力，我国国税、海关、海事等主要行政执法部门，以及银行、电力、烟草、邮电等企事业单位先后实行了中央或省以下的垂直管理体制。在地方合理分权体制下，垂直管理部门不断加强和相对扩大其权力，但对其权力制约的监督却没有同步强化。尤其是经过多年实践，基层人大代表、群众及各方面对地方人大及其常委会监督垂管部门呼声和要求强烈，普遍感到地方人大及其常委会监督垂管部门力度不够、实效不强，离宪法法律规定和广大群众迫切要求还存在差距。
今年7月18日，习近平总书记在纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上指出，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。党中央对人大工作提出新的要求，赋予地方人大及其常委会新的使命。作为地方权力机关，地方人大及其常委会强化对垂直管理部门的监督，不仅是对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的实现和保障，更是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，不断推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的形势所需。因此，能不能理直气壮地对垂直管理部门实施监督？该实施怎样的监督？在新形势新任务下，这些问题再次成为地方人大及其常委会的一个亟待研究和解决的重要课题。为此，本文作出如下新的探讨。
一、地方人大监督垂直管理部门有关释义与解读
（一）行政垂直管理部门的界定及特点
垂直管理是指驻在本行政区域内，由上级行业机关垂直领导和管理的部门或单位。垂直管理部门大体可以分为国务院直接领导的部门和省以下垂直领导的部门两种（见图1）。
从**年起，我国多地食药监、工商、质监三部门相继交为地方政府管理，并成立市场监督管理局。近几年，省以下生态环境部门又逐步纳入垂直管理。可以说，我国现行垂直管理体制也在逐步适应新环境发生调整和变化，垂直管理体制涉及范围对地方经济发展还是具有广泛影响力。（这里需要说明的是，尽管人民法院、人民检察院同上表1中垂管部门一样财政、人事、业务都交上级主管部门管辖，但我国法律法规十分明确规定地方人大及其常委会对“两院”的监督，监督与被监督都不存在任何争议，在实践中也已规范化、常态化。因此，不在本文讨论“垂直管理部门”范畴。）
1、垂直管理体制的优势
首先，实行垂直管理体制是强化中央权威，加强对地方监管，有利于国家进行宏观调控，减少和避免地方保护主义。其次，实行垂直管理体制可以保证政令畅通。“一竿子”插到底的管理模式可以不受地方政府的制约和干扰，增强地方对中央或省级的行政回应，推动政府提高行政效能。再次，实行垂直管理体制可以保证权责一致。一旦出现问题由内部清查和追责，避免监管部门和地方政府相互推诿。此外，实行垂直管理体制也是促进地方之间区域协作，更好地实现资源优化配置。
2、垂直管理体制的弊端
从调整后的情况来看，垂直管理对于实现预期打破地方保护、有力贯彻中央决策及促进市场统一等目的的效果显著。但也带来弊端：
一是相对独立性。垂直管理机构代表国家执行某一方面法律法规，在地方某些领域居于裁决地位。从垂直管理部门与地方各级人大及其常委会关系来看，垂直管理部门不是由本级人民代表大会产生，人事任免权不属于本级地方人大常委会，且部分垂直管理部门的党组织关系不在地方，不由地方党委领导。因此，其在人事、财务、政策执行等方面都相对独立，不受地方政府的节制，容易造成权力垄断的“权力部门化、部门利益化、利益合法化”倾向。
二是封闭性。系统内干部与外围部门交流较少，地方政府等对其了解有限，其受外部监督也有限，权力的运行很难得到有效约束和限制，容易产生“近亲繁殖”现象和滋生腐败。加之因“天高皇帝远”地理因素，上级主管部门自上而下的监管力度有限，不可避免导致有法不依、执法不严、违法不究等问题发生，也容易出现中央或省级与地方之间发生权力摩擦。
三是非行政区域性。垂直管理体制所具有的垂直特性导致其执法权相对独立，弱化地方政府的监督力度，出现“看得见却无权管”现象，且在政策执行上有时不能做到从地方实际出发，影响地方积极性发挥。垂直管理部门与地方政府部门相对比，在财政、人事、执法权限都可能优于地方政府，其非行政区域性带来的一定“优越感”，成为他们被监督的障碍。
（二）地方人大监督垂直管理部门于法有据
垂直管理部门的工作是地方政府工作重要一方面，目前，我国对行政机关的监督体系主要包括党的监督、人民代表大会监督、监察监督、司法监督、行政机关监督、社会监督等。党的监督侧重在组织上领导，且人事任免不在地方，有些党群关系不在地方；
司法监督前提是针对个案，行政行为有滞后性特点；
行政机关监督通过审计监察、行政复议方式，但受同级政府制约（既被上级政府领导，又被同级政府领导），独立开展工作有屏障，监督效果被减弱，缺乏法律保障和强制性。而地方人大常委会在法律监督方面，具有全方位、属地性的特点。
地方人大对垂直管理部门进行监督是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）等法律所赋予的职责，具有充分的宪法和法律依据。主要分为以下几个方面：
1、《宪法》有关规定及解释
依据《宪法》第99条规定，地方各级人大及其常委会在本行政区域内，负有保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责。垂直管理部门负责人虽然不由本级人大常委会任命，但他们的工作范围和职责在本行政区域内，并负有社会管理职能，职能又属本级政府职责范围，且他们业务工作开展好坏直接关系本行政区域内法律法规能否得到有效贯彻实施。毫无疑问，不论是地方政府还是中央和省级人民政府垂直管理的部门都在地方人大法律监督权的范围之内。垂直管理部门必须依法接受所在行政区域的人大及其常委会的监督，使国家法律得到有效贯彻落实。此外，《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”垂管部门的工作是地方工作的某一重要方面，对区域经济发展有重要影响，理应依法属于地方人大及其常委会讨论决定的范围。
2、《地方组织法》有关规定及解释
《地方组织法》第8条规定，地方各级人大“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”；
第8条、第9条规定，地方各级人大有权“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
保护各种经济组织的合法权益；
保障少数民族的权利；
保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”加强对本行政区域内包括垂直管理部门在内的公民、法人及组织的法律监督，做到人大监督无“特区”。同时，根据《地方组织法》第67条规定，一是县级以上地方各级人民政府应协助这些机关、企业、事业单位开展工作，二是县级以上地方各级人民政府应监管它们遵守法律、执行国家的政策。这表明作为监督地方各级人民政府的本级人大及其常委会，对垂管部门监督的法定地位是毋庸置疑的。
3、《监督法》有关规定及解释
相对《宪法》《地方组织法》，《监督法》未明确指出地方人大对垂直管理部门监督的权限，也一直引起争议，关系到地方各级人大及其常委会是否有权监督垂管部门。但《监督法》第22条规定，说明了对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题应予以关注和监督，就体现了地方各级人大及其常委会拥有对垂管部门的监督权。
4、省级层面法规及解释
尽管《宪法》《地方组织法》《监督法》没有在法律条款中直接写明如何对垂直管理部门进行监督，我国部分省（直辖市）也制定地方法规，如北京市人大常委会出台《北京市各级人民代表大会常务委员会检查法律法规实施情况办法》，**省、河南省、辽宁省、**省、黑**、海南省、河北省、山西省、江西省、陕西省人大常委会相继出台本省实施《监督法》办法，不仅把垂直管理部门纳入被监督的主体范畴，还进一步明确地方人大常委会在本行政区域内对垂直管理部门依法实施监督的内容、方式、程序等办法。
从《宪法》《地方组织法》上述部分条款来看，作为横向监督的主体，地方各级人大监督垂直管理部门法律内涵明确，具有合法性。同时，在已出台的国家法律法规中，如《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国海关法》等也涉及调整与规范垂直管理部门行为的法律规定。如下图地方人大及其常委会监督垂管部门法律支撑体系：
结合实际，尽管垂直管理部门业务上脱离了本级人民政府领导，但依法开展工作没有脱离原行政区。而垂直管理部门所在的地方人大常委会拥有广泛的人大代表基础和群众基础，对本区域内情况熟悉，掌握信息基本对称，能够依法对其执行法律法规的情况实施经常性监督，及时发现和纠正执法中出现的偏差，排除各种干扰，保障法律法规顺利实施。因此，地方人大对垂直管理部门的监督不仅是促进法律贯彻实施、防止出现监督“真空”的重要保障，也是保证地方经济社会持续发展的需要，更是维护广大人民群众根本利益的需要。地方人大不仅有权监督垂管部门，而且必须理直气壮地加强监督。
二、地方人大监督垂直管理部门主要做法
近年来，我省乃至全国地方人大不断探究对垂直管理部门进行监督。笔者通过查阅媒体新闻报道、网络期刊文章等资料，收集分析地方人大及其常委会对垂管部门监督的实践情况。
（一）监督途径
地方人大及其常委会主要围绕垂直管理部门遵守和执行宪法、法律法规、上级和本级人大及其常委会决议、决定的情况，在本行政区域内实施法律法规制定规范性文件与采取的重大行政执法活动情况，贯彻落实上级主管部门和地方党委、政府决策部署情况，地方各级人大代表提出有关议案、建议及地方人大常委会审议意见、主任会议交办事项的办理情况，社会普遍关注的相关热点、难点问题解决处理情况，地方人大常委会接收有关群众来信来访处理情况等进行监督。
采用的监督形式一般可以归纳为日常性监督和特定情况监督（见下图3）。日常性监督，即听取和审议报告、开展执法检查等；
特定情况监督有工作评议、满意度测评、专题询问等手段。
（二）我省部分地方人大常委会对垂直管理部门监督主要情况
近年来，我国不少地方人大逐步将垂直管理部门纳入监督范围，积极实践探索强化对垂直管理部门的监督，促进垂管部门执法水平提高，更好为地方经济社会服务。以我省为例，笔者通过查阅有关资料及省人大、各设区市人大网站，收集梳理出部分省人大常委会及设区市人大常委会对垂管部门监督的情况。（资料查阅可能因不全面、网络未发布等因素，导致收集与分析存在遗漏与不足。）
从上表可以得出：一是监督频次相对少。近三年来（**年至**年），本届各设区市人大常委会对垂管部门的监督偏少。从省级层面来看，近三年也没有对垂管部门进行针对性监督，仅是一些监督工作涉及到相关垂管部门。以我省为例，虽然在上表没有逐一体现对“一府两院”及其他部门监督情况，但对垂管部门的监督与之相比，频次较为少。这说明我省地方人大及其常委会对垂管部门的监督力度偏弱。二是监督方式较为单一。除**市人大常委会将立法与监督相结合，省人大常委会、其他设区市人大常委会对垂管部门的监督方式较为单一、常规，多数采取听取审议工作报告、调研、执法检查、专题询问等举措。三是监督实效有待提升。从上表和查阅一些资料来看，多数地方人大及其常委会对垂管部门的监督是有一定成效，达到了推动工作、促进法律法规顺利实施的目的。但实践也说明，一些常规性手段容易导致监督形式化，若有后续跟踪举措相配套，监督实效就大大提升。
三、地方人大监督垂直管理部门实践之困境及剖析
尽管近年来地方各级人大及其常委会针对垂管部门特殊性，依法履职，开展监督，但从实际收效来看，依然存在以下几个方面问题：
（一）定位未摆正——特权倾向亟待纠正
长期以来，垂管部门大都能立足地方，树立地方服务观念，积极配合地方政府推动经济社会发展。但不可否认，有的垂管部门没有准确摆正位置，优越感明显，缺乏对地方发展的责任感，抵制地方有关文件的贯彻执行，政策观念淡薄，缺乏民主意识，“上级有权管的不知情、当地知情的又管不动”，成为地方人大及其常委会监督的“例外”，难以与地方形成合力。造成垂管部门“特区”倾向的主要因素，即垂直管理部门的行政隶属关系不在地方本级，地方人大常委会对其负责人没有任免权，自然也无权依法撤销其职务，垂管部门便认为自身不受制于地方，可以“我行我素”。
（二）思想未打通——监督意识有待加强
近年来，不少垂管部门也逐渐增强接受地方人大及其常委会监督的意识，但实践中仍有垂管部门对现行法律法规的释义不甚了解。在权本位思想影响下，以垂直管理为借口，认为自身不是当地政府的组成部门，地方人大监督对象只限于本级“一府一委两院”，规避地方人大及其常委会的法律监督，觉得自己只需对本系统上级主管部门负责，“不服气”人大监督，感到“多管闲事”。同时，作为监督者，地方人大及其常委会自身思想上“不敢为”，放不开手脚，总怕“多此一举”得罪垂管部门，认为地方人大及其常委会监督好“一府一委两院”就算履职尽责了，担心监督垂管部门反被非议。究其根本，是监督主体权限之间在法律制度上没有解释清楚，造成监督权限不明确、模糊的误解，产生双方思想上逃避。
（三）方法未破冰——监督机制有待完善
由于国家法律关于地方人大及其常委会监督垂直管理部门只有授权性规定，且规定不具体、不便于操作。虽然部分省、直辖市人大常委会已出台细化办法，但细化程度有限，缺乏具体操作的法律依据。常规的考察、评议等监督手段对其缺乏力度和硬度，存在监督不经常、内容不全面、程序不到位情况。这样走走形式、过过场子的监督方式显得“柔性”有余、“刚性”不足，致使基层人大对垂直管理部门的监督束手无策。归根到底，在于地方人大及其常委会没有健全对垂管部门的监督机制，缺乏有别于监督“一府一委两院”的针对措施。
（四）信息未对称——知情渠道有待畅通
在实际对垂管部门监督工作中发现，由于垂管部门工作的专业性较强，作为监督主体的地方人大常委会组成人员、人大代表事先对垂管部门贯彻执行法律法规及涉及业务工作政策等知之甚少，只能通过“委托——代理”模式，向垂管部门被动获取信息。即使有些垂管部门提供情况，多数是书面文字上形式化的“敷衍了事”，带有“水分”，“报喜不报忧”或滞后拖延提供，使监督者没有充分时间了解学习，无法准确掌握这些部门的实际执法情况等，甚至远不及被监督者精通。这就导致监督可能无从下手。究其根本在于，缺乏相应信息报送机制，垂管部门事先没有在规定时间向地方人大及其常委会如实提供详尽情况。没有通过预先学习、掌握和了解，在监督过程中就很难发现问题，监督的主动权和实效性被大打折扣了。
（五）力量未充实——人才结构有待优化
强化对垂管部门的监督，必须要提高地方人大及其常委会作为监督主体的专业水平。对垂管部门的监督，缺少熟悉专业领域的人大代表或智囊团队的人才支撑，监督就很难有实际效果。主要根源在于：首先，代表作用未发挥达到监督需求。由于人大代表多数为兼职担任，主要精力和时间大都放在本职工作，没有足够时间了解本行政区域垂管部门工作长期开展情况。这就相对于其他部门，尤其是垂管这种专业性较强部门而言，是外行监督内行。其次，代表任用比例不合理。地方各级人大代表结构中，普遍存在人选安排偏多、年龄偏大、专业知识结构不尽合理等问题，导致人大对垂管部门监督专业性不强。再次，实践监督过程中，一些垂管部门主要领导若是人大代表或是常委会委员，在参与监督本行业、本部门时，难以分清界限，变成自己监督自己。
以上图5**省nd市人大代表为例，截至**年8月最新资料统计，nd市人大代表现有365名，在党政及有关部门担任相关负责人的代表有98名，基层农村群众的代表有25名，从事医疗、教育、卫生、文化行业的代表有51名，企业工作的代表有68名，解放军代表有7名。其中，在垂直管理部门任职的市人大代表共有11名，占3%，涉及海关、人民银行、供电等垂管部门行业。11名人大代表中，既有任职垂管部门主要领导与部门负责人，也有垂管部门专业人才。
四、鉴往知今——我国北宋权力制约机制的启发和思考
回顾我国古代传统官僚政治权力制约历史，历代王朝都不曾放松对权力的管束和制约。权力一旦失去制约、离开监督，就会导致权力滥用，也会滋生腐败。从中国古代政治来看，北宋官僚权力制约机制既是我国历代王朝权力制约的缩影，北宋对权力监督制度的改革和完善程度超过历代王朝。在赵匡胤为主赵氏废周立宋之后，汲取历史教训，慎行其事，紧握政权，采用“化整为零”的权力制约方式，逐步完善北宋官僚权力监督机制，避免官僚权力过度集中而威胁皇权。鉴往知今，对新时代如何强化地方人大及其常委会对垂管部门的监督具有启示意义。北宋官僚权力制约机制是一门广而深的研究课题，此处仅以北宋官僚权力制约机制中制度完善、运行方式等部分为例，简要分析其可取之处，吸其教训，垒以经验，以作为地方人大及其常委会进一步有效监督垂管部门的启发。
（一）北宋官僚权力制约机制主要概况
北宋对官僚权力制约机制包括对皇权限制、对内朝和官员等防范，其机制主要包括规范官员选任方式、调适官员磨勘制度、完善对官员监察方式、行使使职差遣制，见下图6对部分核心内容进行梳理：
北宋时期，还在官制设置上以“两府三司”（将行政权、军事权、财政权分别置于中书门下、枢密院、三司等中枢机构）达到适度分权强化皇权，并完善中央监察制度，建立御史、谏官和封驳官三大监察机构，发挥对中央官僚的监督与制约作用。此外，北宋期间在保证地方行政机构有效运作基础上，形成“上下相维、轻重相制”的权力运行和监督模式，设置了路级“监司”、州级通判等监察机构，并且还有官箴的道德约束和清议者这样的舆论监督相制约，达到了对地方官僚权制约和互相监督。
（二）北宋官僚权力制约机制经验与教训
北宋官僚权力制约是复杂的系统工程，此处不作深究。归根结底，从辩证法视角来看，其可取之举有：
其一，权力制约机制成效显著。历史实践证明，北宋官僚制约关键在于对权力的有效监督及制约，特别是形成相对有效的运行机制。
其二，借鉴唐朝等古法基础上再作创新，较前朝完善。御史能“纠察官邪、肃正纲纪”，谏官能听百官言、观百官举，封驳官能在皇帝面前谏言，还能参议朝政、审查奏章，中枢权力机构之间相互监督制约，这些在那个局限性的时代已是进步。
但历史实践也显现其弊端：一是由于封建制度，北宋权力制约机制把最能够发挥监督实效的广大人民群众的意愿及利益置于权力制约机制外。闭目塞听，只不过为了维护皇权的集中，忽视民意。二是监督者信息来源与传递不畅。皇帝“上天之子”独享权力，居于深宫，错综复杂的朝内外，很难全面获得最终信息。
北宋官僚权力制约机制对地方人大及其常委会进一步有效监督、正确监督垂管部门的几点启示：
一是法律法规对制约权力带有根本性、长期性。从北宋建立的权力制约机制来看，任何政府及部门权力是有限，必须在法律规定范围内行使。地方人大及其常委会做到对垂管部门“真”监督、“擅”监督，还需要现行法律法规和地方规定的进一步细化和完善。
二是建立完善制度是达到有效监督的根本途径。有效的监督需要制度化、规范化，必须明确程序、依据和标准，并且机制内要环环相扣，避免出现制度上漏洞。
三是结合实际，古法今用。北宋官僚权力制约机制的很多做法与当前新时代地方人大及其常委会创新监督手段方式有相通之处。采用任用官员、考课官员、监察官员的方式，甚至机构之间互相监督制约的模式等，都很值得当今我们学习思考如何改进地方人大及其常委会的监督工作，增强监督刚性。如地方人大及其常委会若能在不抵触垂管机制下，对其部门负责人发挥一定人事任免权，那么相应监督实效也会大大得到提升。考课官员的方式，联系对垂管部门的监督，在工作评议、述职、满意度测评等方式上也可进一步吸收古法精髓加以提升。
四是历史经验，引以为鉴。从北宋官僚权力制约机制的弊端来看，地方人大及其常委会对垂管部门的监督必须充分发挥人大代表联系群众优势，依托人大代表和各方面人才，提高人大监督专业水平，有效畅通信息渠道，准确掌握被监督者的全面信息，监督实效才能大大提升。
五、完善地方人大监督垂直管理部门机制之出路探寻
地方人大及其常委会在对垂管部门实施监督的过程中，既要考虑到通过监督促进垂管部门更好地服务于地方经济社会的发展，又要结合实际，考虑到垂直管理体制自身的特殊性，从制度层面推动监督工作，制定并运用有别于监督本级“一府一委两院”的监督机制，使之更加科学、严谨和缜密，更为明确和更具可操作性，从而通过监督促进垂直管理部门更好发挥应有效力，也为促进人民代表大会制度不断走向成熟开辟“新空间”，激发“新动能”。
（一）完善人事任免制度
一直以来垂管部门的人事是由上级主管部门决定，这给地方人大及其常委会有效监督带来障碍。为理顺关系，应规范对垂管部门负责人任免。
1、改进人事任免程序。首先，在考核本行政区域垂管部门正职时，应征求本级人大常委会意见。地方人大常委会可以借此更加熟悉了解垂管部门人员、工作和执法情况，更好开展监督，达到支持和促进工作的目的。其次，既要对垂管部门上级主管部门负责，又要对本级人大、政府负责。以设区市垂管部门为例，垂管部门的上级主管部门提供确定的人选名单后，可由省政府提请省人大常委会任命设区市垂管部门正职，省人大常委会授权市人大常委会组织实施，逐级以此类推。免职也是依照此方式。
2、坚持维护法律权威。主动接受地方人大及其常委会监督，维护宪法法律权威面前无“特例”。一方面，围绕宪法、地方组织法、选举法、代表法、行政处罚法、行政许可法、行政诉讼法和本行政区域有关规定，对垂管部门拟任命人员进行任前法律法规知识测试，切实增强法制观念和法律意识，促进依法行政和司法公正。测试情况应报告上级主管部门，同时反馈给本人。另一方面，经过本级人大常委会表决通过的垂管部门正职，同样需要像其他经过地方人大及其常委会任命人员一样，在表决通过后依照本级人大宪法宣誓办法进行宪法宣誓，激励和教育他们忠于宪法、遵守宪法、维护宪法。拟任垂管部门正职人选作为即将上任“一把手”，也应在常委会组成人员、列席会议人员面前公开作任职表态发言，接受对其履职承诺的监督。
3、执行任免备案制度。在本级人大常委会履行法定任免程序之后，再向垂管部门上级主管部门进行备案。进一步完善人事任免制度，解决垂管部门上级难管到、本级管不了，出现监督空档的问题，有利于垂管部门在地方人大及其常委会的监督支持下，加强与人大代表和群众联系，按照人民意志和愿望进一步做好工作，发挥职能作用。这样，一旦在监督工作中发现垂管部门负责人滥用职权、失职渎职、违纪违法等问题，可与党内监督、地方政府监督相结合，从地方人大职能上采用撤职、罢免等方式，发挥人大应有监督作用。
（二）强化监督运行体系
对垂管部门实施监督权，除了运用《监督法》明确规定地方人大及其常委会的常规监督手段外，需要注重运用得当监督方式和方法。
1、建立议题选择机制。首先，地方人大常委会要逐步建立监督垂管部门的议题收集和反馈制度，全面收集各方面反映的问题和信息，准确把握垂管部门在执法和工作开展中出现的种种问题，为监督议题的选择提供原始依据。其次，地方人大常委会要建立议题筛选机制，按照议题“关乎人民群众利益、地方经济社会发展”原则，对议题进行层层筛选并充分分析论证和提纯过滤，确保议题普遍性、可操作性，提高议题监督的社会价值。
2、建立引入第三方监督机制。实践中，谁来评判地方人大及其常委会到底监督得如何？一些地方人大及其常委会已在实践中得以探索。部分垂管部门的负责同志常常反变成地方人大常委会监督垂管部门自身的主要参与人员。监督中专业性也倾向依赖这些人员开展，难以挖掘深层次矛盾问题，监督实效被局限。为避免监督主客体混淆关系，应在监督过程中进行回避，可采取“购买服务”方式，引入第三方监督平台，通过跟踪业务办理、审查相关报告及对监督工作过程、成效等提出意见建议的方式改进监督工作，更好增强监督实效。如今年4月我省人大常委会启动水污染防治法执法检查，在方式方法上作出创新，首次引入第三方评估，邀请研究机构和专家为执法检查提供技术支撑和专业参考，切实增强人大监督的科学性、专业性、客观性和权威性。
3、建立履职评估机制。一是注重收集履职情况。为便于更加深入了解垂管部门工作开展情况，地方人大常委会可建立规范化的垂管部门履职情况报送制度，要求垂管部门将一段时间内履职情况向地方人大常委会作汇报和反馈。为避免出现“官样文章”，专项工作报告、说明等材料应清晰明了、证据充足，并充分考虑地方人大常委会组成人员、人大代表非专业的理解能力，对材料中出现的专业性词汇、数据，单独作出解释和说明，必要时辅以图片、影像等材料进一步解释。二是引导公众参与监督。建立监督听证制度，参考立法听证制度和行政决策听证制度，在监督过程中围绕确定议题进行听证，严格听证程序，确保参与听证人大代表、公民参与者来自各行各业，能够公平发表不同意见，使地方人大常委会作出更为准确判断。听证结束后，梳理听证情况，形成听证结果报告，并作为下一步监督的重要参考依据之一。三是注重评估履职情况。针对垂管部门在本行政区域内服务经济社会发展、业务工作管理水平、执法能力等方面情况，制定可操作的定量分析和定性评判标准。将人大评议与社会评议相结合，在线上运用网络进行民意测验、网上统计等方式，增强评议的深度和准确度，防止评议片面化；
在线下进行“调研--多方收集情况--召开述职会议--现场测评--结果公布反馈”的评议模式，必要时可启动“二次评议”，以监督压力督促其推动工作。
（三）强化后续跟踪机制
1、推行整改落实清单制度。对于在监督中发现的问题，可以采取整改意见清单化方式，按“问题-建议”清单列表，由垂管部门在明确规定时间内进行“填空”，做到及时纠正、整改或说明不能立即整改原因。监督的效果如何，整改是否到位，对照清单表格，便一目了然，达到整改实时性与实效性统一。此外，应规定将整改落实情况在人大常委会会议上作出报告，以满意度测评的方式，让常委会组成人员、人大代表投票决定对本次整改结果是否满意。
2、建立监督公开制度。一方面，对垂管部门监督情况和结果，要向本级党委报告，向其上级主管部门、人大代表通报，更要向社会公开对垂直管理部门的监督全过程。另一方面，要充分发挥舆论监督的导向作用，实行监督垂管部门公开常态化，可利用网络直播或传统纸媒及新媒体平台进行新闻报道，扩大人大对垂管部门监督作用的影响力，尤其对监督中发现重大违法案件等，可通过新闻媒体公布监督过程，利用舆论倒逼整改，增强地方人大及其常委会监督震慑力。
（四）构建立体联动机制
1、加强平行联动监督。疏通地方人大常委会与垂管部门日常联系渠道，按照走上门“征求意见”、请进来“列席会议”、监督中“注重协调”的原则，密切与垂管部门沟通，加强对监督权限的法律解释，通过建立人大常委会各工作委员会与垂管部门对口联系制度、重大事项通报制度等，做好法律法规及政策的宣传解释和意见不统一、矛盾分歧的调解，邀请垂管部门负责同志列席人民代表大会会议、常委会会议及相关监督活动等。充分利用人大代表密切联系群众的优势，对群众反映较多的热点、难点问题，地方人大常委会可以定期组织人大代表对其开展专题考察、调研，了解垂管部门执法和工作情况，及时发现指出问题，提出改进工作建议、批评和意见。对于发现一些客观因素导致问题，应分轻重缓急，有选择性找出制约发展的关键性问题，避免垂管部门出现抵触监督情绪，更好地实现寓监督于支持之中。
2、加强上下联动监督。一方面，在监督中加强与其上级主管部门的联系，可主动邀请上级主管部门派员参加相关监督工作，或向上级主管部门定期通报监督工作了解的情况。这样既能依法履行人大职责，又能让垂管部门消除顾虑，感受地方人大对本行业工作的关心和支持。另一方面，依据《地方组织法》第8条，延伸到（县）市的垂管部门，也是在本行政区域内，那么对他们的监督不仅所在地人大及其常委会可以直接实施监督，还可以同上级人大及其常委会联合行动，加大对垂管部门接受地方人大监督的压力和动力，增强自觉性，达到全面、有效、有力的监督。
（五）完善人才力量机制
依据《宪法》《地方组织法》，目前大部分地方人大常委会委员已经部分专职化（不兼任国家行政机关、审判机关和检察机关职务），但实现人大代表专职化条件尚不成熟。
1、创造条件，增强力量。由于我国人大代表是兼职制，即使常委会组成人员、人大代表天天看资料，也很难非常熟悉垂管部门各自领域专业方面的知识。在目前各级人大代表专职化不现实的情况下，为了解决代表本职工作为主、时间不充裕、专业性不强等问题，可建立和完善辅助性、服务型配备和机构，建立“外脑”“后援智囊团”“工作顾问”“助手”“专业咨询委员会”等专业性团队，协助他们进行调研、搜集信息资料、研究各领域问题、提出建议或审议相关报告等。如英国就有每年给议员办公经费，使其可以聘请全职助理。配备人大代表助理，避免了代表繁杂履职事务性工作与本职工作仅靠自身一人完成的矛盾，保障了监督专业性、实效性，代表也就有更多时间去联系选民。
2、优化结构，提高素质。在选举人大代表时，也要有意识地推荐选择一些垂管部门的政治素质、业务能力强的同志，不间断对他们进行法律监督知识的培训，可交叉参与监督其他垂管部门，体现地方人大对垂管部门的重视。此外，不论是常委会组成人员还是人大代表，都要不断提高监督工作的专业水平。可建立学习实效评比机制，对常委会组成人员、人大代表参与专业学习和培训的成果进行测试考评，按照排名划分合格、良好、优秀等次，并实行奖惩措施，激励他们不断学习专业知识，更好地履行监督职责，充分发挥地方人大监督作用。此外，我国各级人大代表组成广泛，来自各个地区各行各业各个阶层，实现人大代表全部专职化是不现实的。但在未来经费、政策等条件允许的情况下，可以实现部分人大代表专职化，实现代表工作效率有效提升。
为了保障地方人大及其常委会对垂管部门监督的规范性和延续性，建议地方人大及其常委会还应在《宪法》《地方组织法》《监督法》等现行法律法规框架基础上，出台或进一步细化完善有关办法，作出更为明确详尽的界定，使监督工作更有依据、便于操作。