一、基本情况
近年来，我市通新、改、扩建镇村级公益性骨灰堂、扩大惠民殡葬范围、号召党员干部带头推动殡葬改革、倡导“移风易俗、节俭办丧、文明祭扫”等措施，不断推进我市殡葬改革。目前我市拥有市级公益性骨灰堂1个，镇级公益性骨灰堂23个，村级公益性骨灰堂168个，共有穴位20余万个，目前仅安放9万余个；
自**年在全市实施殡葬惠民政策以来，截至**年年底共有15000余人享受了2233余万元的基本丧葬费减免，大大减轻了困难群众的丧葬负担。
二、存在的问题
（一）旧坟复垒、私埋乱葬
近年来，我市虽大力倡导节地生态安葬，但部分镇（街道）的许多地方旧坟复垒、骨灰土葬的现象仍然存在，且有愈演愈烈的趋势，主要表现为“三低、三高、一个不平衡”。“三低”即：1.骨灰入公墓安葬率低。**年，我市全年火化数为6216具，观音山公墓安葬数432具，骨灰入公墓安置率仅为6.9%，去年下降到6%；
2.骨灰入骨灰堂安置率低。**年，各骨灰堂总安葬数3751，骨灰堂安置率只有60%，去年下降为55.9%；
3.不保留骨灰和遗体捐献率低。近三年以来，我市总共仅有3例遗体捐献及4例骨灰撒江。三高即:1.骨灰土葬率高。**年全市共有2079具骨灰土葬比例高达33%，去年，骨灰土葬比例增加到38%，开发区居民任保金多次向我局举报开发区大泊存在超豪华大墓、家族墓；
2.旧坟复垒率高。全市自1998年平坟还田以来，旧坟复垒数达到了4213座。平坟还田阶段性成果正遭受严重侵蚀；
3.坟墓硬质化率高。我市丹导路及导皇线两侧随处可见硬质化豪华墓地，丹北镇丹东公路边腰通山下及山上，私自新建超面积硬质化墓穴现象日益严重，且有蔓延趋势。一个不平衡即：骨灰安葬入堂发展不平衡。据统计，我市云阳街道、开发区、丹北镇、访仙镇、界牌镇、吕城镇以及司徒镇原老司徒片区，群众火化后基本选择骨灰堂安葬，而其余镇群众较为抵制骨灰堂安葬，大多选择在以前的祖坟地上，或者在自家田地里进行骨灰土葬，更有一些修建豪华墓地，家族墓地的现象，部分骨灰堂甚至几年都没有一个骨灰存放进去。
（二）殡葬服务设施落后
1.基础设施陈旧。我市现有殡仪馆三所，始建于70、80年代，主要服务功能仅限于遗体告别和火化，基础设施建设远落后于现代殡葬需求，虽然云阳馆于**年5月新建了守灵室，但因餐饮、住宿等配套设施未能跟进,至今难以为丧户接受。2.镇级公益性骨灰堂推进缓慢。近年来我市不断加大推进镇级公益性骨灰堂建设力度，但仍有镇未建成镇级公益性骨灰堂，有的乡镇虽然建了，但数量、规模都达满足不了辖区内群众的骨灰安葬需求。3.村级公益性骨灰堂亟待改造。全市目前168个村级骨灰堂，半数以上由于建造时间长、平时缺乏维修等原因破烂不堪，有的漏雨，有的甚至连窗户和门都没有。4.骨灰堂配套设施缺乏。现代的殡葬服务方向是殡葬祭“一条龙”，我市除云阳“追思园”提供集中守灵服务外，大部分骨灰堂功能基本局限于骨灰存放，另外骨灰堂附近有停车场的很少，每遇集中祭扫日，极易造成交通拥堵。5.骨灰堂管理存在问题。我市除部分镇级骨灰堂有专门人员管理外，村级骨灰堂基本都是附近人员临时代管，不仅存在安全隐患而且也不方便群众安葬和平常祭扫。
（三）惠民殡葬未实行全民惠民
为保障群众基本殡葬需求，鼓励群众主动参与殡葬改革，有效提高遗体火化和骨灰生态安葬水平，根据民政部、省民政厅相关文件要求，力争到“十二五”末，在全国火葬区全面建立基本殡葬服务保障制度，基本实现殡葬基本公共服务均等化。我市目前的惠民殡葬政策仅包含全市十类对象，只惠及2/3的群体，至今未实行全民惠民，与上级精神和现代民政示范市的要求还有一定差距，不利于殡葬改革的全面推进。
三、与周边县市的差距
（一）殡仪服务设施简陋。我市目前殡仪馆由于建设年代长远，设施老化，配套设施不全已远落后周边县市水平，常熟、张家港等地在建设骨灰堂、公益性公墓等设施的时候，统筹兴建了守灵室、告别厅、祭祀台、焚烧炉以及停车场等方便群众殡仪活动的设施和场地,既方便了群众办丧又避免了在居民区办丧、送葬等扰民行为。
（二）节地生态葬法单调。我市目前骨灰安葬只有经营性公墓和公益性骨灰堂两种方式，扬中、镇江新区、常熟、张家港等周边地区早已清理所有骨灰、遗骨私埋乱葬现象，所有骨灰、遗骨统一按照国家有关要求集中安葬在公益性墓地或骨灰堂，对新发生的骨灰也全部安置进骨灰堂安葬或采用花坛葬、树葬、草坪葬以及使用可降解骨灰盒深埋等多种节地生态葬法。
（三）祭扫形式落后。我市目前采用的还是传统焚烧纸钱、冥币方式祭扫先人，周边县市已陆续推出了鲜花祭扫、网络祭扫、踏青遥祭等多种低碳环保祭扫方式，在各个骨灰堂也修建了专业焚烧炉，冥币、纸钱一律统一焚烧，既方便群众又保护环境。
（四）市政府财政投入不足。目前我市财政对新建骨灰堂补贴为25万，对扩建骨灰堂补贴为20万，已远落后于周边地区。镇江新区区财政投资6000万集中兴建区级公墓1个、安息堂4个、散坟集中点2个；
常熟市市财政前后投资3亿元，完成1处市级骨灰堂和21处镇级骨灰堂建设；
张家港市对已完成的镇级骨灰堂、公益性遗骨埋葬地按审计认定的工程造价30%给予奖励。
四、主要原因分析
（一）农民“入土为安”思想根深蒂固。“尘归尘，土归土”，入土为安，这一传统观念影响了农民数千年之久，似乎只有这样，祖先的灵魂才能得到安息。在这种观念的影响下，遗体火化已经不容易，再要骨灰不入土埋葬，部分农民从思想上还不能彻底接受。因此，偷偷摸摸，私埋乱葬现象时有发生。
（二）领导重视程度有所弱化。殡葬工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”现象在部分镇（街道）主要领导身上或多或少都有体现，一些镇（街道）未能将殡葬工作纳入城乡建设发展总体规划及精神文明建设的重要议事日程；
在殡葬改革落实上存在着应付、走过场现象，未能建立常抓不懈的工作机制，将殡葬工作很好贯彻落实；
未能将殡葬法规、政策宣传到村、到户，使群众对丧葬理念一知半解，误以为遗体火化就是执行殡改政策，在葬法上要求不是很严，建大坟、造大墓也无人过问，更谈不上谁来制止。殡葬整治查处力度不够，各镇（街道）普遍存在着治标不治本，没有从根本上解决问题。不同程度地存在“重声势，轻实效”、“重数量，轻质量”的现象，真正得到治理的墓穴屈指可数。
（三）现有法规造成管理缺失。《殡葬管理条例》赋予民政部门直接强制执行的事项比较少，大多事项只能通过法院强制执行，特别是《行政强制法》颁布施行后取消了民政部门的强制执法权，尤其是颇受争议的河南周口平坟历时数月，200余万坟头被平掉，国家出台新规（**年起民政部门不能再强制平坟），一夜之间恢复百万座坟墓，在全国引起了轰动效应。这无疑造成了观念上的模糊和管理上的缺失，加大了殡葬改革的难度。
（四）部门缺乏配合协作。殡葬管理涉及建设、规划、国土、林业、工商、公安等主要责任单位，但在实际工作中，就民政一家在管理，因此，执法力度远远不够，部门之间没有形成齐抓共管的良好局面。近年来，各级均未将殡葬改革提到重要议事日程，因此，部门之间缺乏统一的组织协调，出现相互推诿现象。
五、我市殡葬改革对策与建议
（一）加大宣传力度，营造强力推进节地生态安葬的浓厚氛围。“入土为安”的传统丧葬方式在广大农村和农民中经过了多年的历史沉淀，要让村民从思想上自觉接受新的殡葬方式并不是一朝一夕的事，因此要改变二次土葬现象，必须加大宣传力度，让群众从思想上认识实行丧葬改革的深刻意义。在宣传中广泛运用多种宣传手段和工具，深入宣传实行殡葬改革的长远意义，做到电视有形象，广播有声音，报纸有文章，村中有标语。要广泛宣传树葬、花坛葬、草坪葬、海葬、江葬等多种节地、环保、生态丧葬方式，从思想上改变“入土为安”的几千年传统丧葬思想，革除陋习，崇尚厚养薄葬文明新风，自觉杜绝二次土葬现象。
（二）加强组织领导，形成政府主导、社会共同参与的殡葬改革的强大合力。殡葬改革工作政策性强，涉及千家万户，工作难度大，单靠民政部门很难推动，需要各级政府的高度重视，需要各有关部门的密切配合，需要全社会的广泛参与。市政府要进一步强化镇政府（街道）在殡葬改革工作中作为一级政府应承担的职责和任务，把殡葬改革工作列入镇（街道）党政领导班子考核内容，并增设对各镇殡葬改革工作的目标考核分值和加大考评力度。建议成立由市主要领导挂帅，市纪委、法院、财政、公安、国土、城管、民政、农委、建设、市场监督、交运、人社等部门参与的殡葬改革领导小组，定期召开殡葬改革工作会议，分析、研究和解决殡葬改革工作存在的困难和问题；
要进一步明确相关部门在殡葬改革、殡葬服务等方面的工作职责，建立健全综合执法机制和责任目标考核机制，把殡葬改革工作同时纳入部门考核。同时，引导各镇（街道）、村成立民间红白事理事会等基层群众组织，引导群众在殡葬改革中实行自我管理、自我教育和自我服务，促进殡葬改革在基层的落实。
（三）注重加大财政投入，加快推进殡葬改革步伐。二次土葬、旧坟复垒现象蔓延泛滥，很重要的一个原因是部分镇、村的骨灰堂建设和维护管理以及周边环境打造没有跟上时代的发展和人民群众的需求。市政府应将骨灰堂、殡仪服务中心等殡葬设施建设纳入民生工程，列入市财政预算，加大投入，抓紧完善殡葬基础设施为殡葬改革顺利进行奠定基础，建议殡葬服务设施建设以市财政投入为主，镇（街道）、村为补充。另外在殡葬设施建设上要做好三件事：1.在新建镇级公益性墓地和骨灰堂的时候，要全市统一规格、规划，新建设施除具有存放骨灰功能外，还应当配备守灵室、告别厅、祭祀台、焚烧炉以及停车场等方便群众殡仪活动的设施和场地。2.加大对村级骨灰堂的维修改造力度，以方便群众为目的，通过资源整合、改建扩建等手段，彻底改变村级骨灰堂年久失修、失管、设施陈旧荒废的现状从根本上改善骨灰存放的软硬环境。3.加强对现有骨灰堂的跟踪管理，建立长效管理机制。根据属地管理的原则，各镇区（街道）要分别与各行政村签订工作目标责任书，列入年度工作考核内容。骨灰堂、骨灰存放室必须要有专人日常负责管理，要严明制度，遵章操作，做好台帐、服务等工作，并以规范化的服务接受群众监督。
（四）切实加强监管，坚决杜绝二次土葬。推行节地生态安葬，最关键是要不留死角地坚决杜绝骨灰二次土葬。各镇（街道）要在市政府的领导及民政等部门的指导下，探索建立基层殡葬信息员制度及殡葬信息源采集、报告和预警机制，加强巡查，加大对骨灰二次土葬的事前预防和源头治理工作。对非法占地建坟的骨灰二次土葬行为，有关职能部门要在法院的支持下加大打击力度，平坟后要快速跟进复垦措施，不断巩固和扩大平坟还田的工作成果。
（五）要充分发挥各级党员领导干部的模范带头作用。要深入贯彻落实中央八项规定和党员干部带头推动殡葬改革的要求。党员干部要带头参与节地生态安葬，带头推行丧事简办，带头文明低碳祭扫，主动做殡葬改革的践行者、推动者和引领者。建议市政府及纪委制定相关规定，要对党员领导干部在这一方面的违纪违法问题，给予严肃处理。
为进一步推进《殡葬管理条例》在我市的正确实施，根据市人大代表的建议要求，市人大内司委将国务院《殡葬管理条例》的实施情况调研列入了年度工作计划安排，4月下旬至5月初，在市人大常委会副主任阳建民的带领下，由市人大内司委牵头组织部分常委会组成人员、市人大代表对我市《殡葬管理条例》和《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》（以下简称“一条例一办法”）进行了调研。调研组采取明查暗访，召开座谈会，集中听取汇报等方式，考察了市殡仪馆、部分经营性公墓及湘潭县、雨湖区、岳塘区的部分乡（镇）、村；
集中听取了市民政局、市林业局、市国土局、市工商局、市人社局、市行政执法局及部分县市区、园区的情况汇报。现将调研的情况报告如下：
一、贯彻实施的整体情况
国务院《殡葬管理条例》是1997年颁布实施的，2002年进行了修订，**年再次进行了修订。省人民政府通过的《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》于2002年5月起施行。通过调查，我市“一条例一办法”的贯彻实施总体较好，体现在殡葬改革不断推进，殡葬新观念新风尚不断树立，基础设施不断改善，服务质量逐步提升，殡葬执法取得了一定成效。
（一）殡葬改革稳步推进。“一条例一办法”颁布实施以来，我市民政部门牵头，推行了一系列的改革措施。**年《条例》修订后，又根据修改后的《条例》精神以及湖南省《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》，联合市委办公室成立专题调研组，通过实地走访、座谈讨论、问卷调查、外出学习考察等方式，进行了详细的调查研究，《湘潭市殡葬管理条例实施细则》等1+x政策文件体系正在制定中，修订后，将为殡改工作提供全面系统的政策支撑。同时，深入开展“一条例一办法”宣传教育，要求全市广大党员干部带头遵守，引导广大人民群众自觉树立移风易俗、文明治丧、勤俭节约的新风尚。
（二）基础设施建设不断加强。针对我市殡仪馆和火葬场设施陈旧、场馆狭小的现状，**年，市人民政府将市殡仪馆改扩建列入重点民生服务项目，规划投入1.3亿元，重建殡仪馆及其附属设施，建设1万个公益性公墓。目前，已经启动项目主体工程建设，建成后，可极大地提升我市殡葬服务条件。同时，对韶山市公墓建设和湘潭县湘水缘公墓建设进行了规范化管理。
（三）殡葬服务质量不断提升。一是丧葬服务系列项目收费标准均通过物价部门定价，基本符合当地消费水平；
二是服务项目和价格公开。殡葬服务项目都在殡仪馆上墙公开，做到让消费者明白放心；
三是狠抓惠民政策落实。大力推行殡葬惠民，对城乡低保对象、城镇“三无”人员、农村“五保”供养对象实施基本殡葬费用全免制度。**年，对办丧困难群众共减免基本殡葬服务费463人，57.83万元。四是服务档次多样化。殡葬服务为让消费者有充分的选择权，为丧户提供不同档次的丧葬用品和墓穴；
五是规范服务。殡仪服务真正做到热情、周到、文明、礼貌、高效。
（四）殡葬管理和监督依法（规）进行。民政部门及国土、林业、工商、卫生、行政执法等部门协同配合，履行职责，依法依规查处了一些违反殡葬条例的行为，加大了对殡葬违法行为的打击力度。**年-**年，市国土局查处了非法建筑陵园2处，建坟120处，占地32.36亩。**年市民政局接受110指令和群众举报72起，执法38次，查处非法从事殡仪服务宣传10余起，处理医院殡葬违法案件10余起。市林业局**年来，共查处非法侵占林地案件23宗，327亩。**年市林公安局查处了高新区法华山毁林建墓案。
通过调查，调研组认为，目前我市在实施“一条例一办法”过程中还存在不少问题，其中主要突出表现在以下几个方面：
（一）殡葬管理没有到位。突出表现在存在“两低两多”现象，即火化率低和集中治丧率低。我市殡葬遗体火化数量近三年持续下滑，**年全市火化遗体4637具，火化率为26.7%，**年减少105具，火化率为25.17%，低于全省平均水平。尤其是湘潭县和湘乡市，火化率仅为7.07%和4.23%。我市每年在集中治丧场所办丧次数仅1500多场次，集中治丧率不到10%。相当一部分群众治丧采用在路边或小区内搭灵棚方式，严重扰民。“两多”具体体现为非法墓地多和非法殡仪服务多。村民在自留地、自留山上建墓更是比比皆是，青山白化现象严重，如地处绿心保护区的岳塘区荷塘村，近年来猛增新坟2000多座，95%以上为非本村对象。非法殡仪服务可以说是乱象丛生，有些经营者随意收取各种名目的服务费，欺骗、坑害丧户，违规销售丧葬用品和骨灰容器，非法运输遗体等。
（二）殡葬服务条件差。市殡仪馆是全市唯一的一个殡葬管理、服务单位，设施陈旧，交通拥堵。到目前为止，各县（市）区都没有殡仪馆，没有公益性公墓，没有一家正规的殡仪服务站、骨灰堂等，殡葬设施严重缺乏，无法满足群众集中治丧的要求。即使在市殡仪馆，部分人大代表和人民群众反映，依然存在部分殡仪服务价格偏高，服务态度不佳，服务水平偏低等问题。
（三）殡葬管理体制机制不顺。殡葬管理还没有实现从行政管理向依法治理转变，习惯于行政措施，不善于运用法律手段。对“一条例一办法”没有组织经常性的学习和宣传，有些部门根本不清楚自身的职责，大部分群众对《殡葬管理条例》的内容知之甚少；
省人社厅、民政厅、财政厅联合发文对企业职工的丧葬费、抚恤金的领取不要凭火化证后，部分群众认为政府放松了对殡葬的管理。目前全市上下还没有建立起党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的的领导机制，没有形成部门联动机制，部分部门没有主动履职。基层没有执法权，在遇到问题向相关部门报告争取执法支持时，各相关部门或推诿、或没有回应。全市有一个执法编制为12人的市殡葬执法大队，但设置在市殡仪馆，设置不合理。此外，各县市区既没有协调统一的殡葬联合执法机制，也没有专门的殡葬执法机构。
（四）殡葬改革行动较慢。现行的“一条例一办法”对殡葬改革和管理的规定内容很多没有落实，中办【**】23号文件，湘办发【**】26号文件下发后，我市殡葬改革发展的中长期规划及关于殡葬改革的相关文件等仍在调查起草阶段，没有出台，殡葬改革工作落后于周边市。
二、实施“一条例一办法”，推动殡葬改革的几点建议
针对以上困难和问题，调查组经过认真的分析和研究，提出以下几点对策和建议：
（一）进一步加强“一条例一办法”的宣传，营造殡葬改革的良好氛围。全市各级单位部门、各级组织都应组织好对“一条例一办法”的学习和宣传，要特别发挥街道社区和乡（镇）村基层组织的作用，让广大人民群众知晓和理解。要采取多种形式倡导文明殡葬新风。要充分利用各种宣传媒体、宣传阵地宣传厚养薄葬、丧事简办、文明殡葬的新观念。要在党员干部中认真深入开展《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》的学习。要做到让群众充分理解、自觉接受和支持殡葬改革工作。
（二）进一步建立健全体制机制，形成工作合力。市人民政府要把殡葬管理作为促进社会主义精神文明建设和生态文明建设、保障和改善民生的重要内容，摆上议事日程，建立健全政府负责、部门协作、社会参与的工作机制。要加强组织领导，由政府领导牵头，建立一个由民政为主，公安、城管、国土、工商、物价、林业、卫生、环保、交通部门等部门配合的工作机制，明确职责，联合执法。民政部门要切实履行推进殡葬改革、加强殡葬管理、监督殡葬服务等牵头的职能，协调配合有关部门制止乱埋乱葬，加强殡葬服务市场监管；
城市管理部门要坚决制止城区违规搭棚治丧行为；
国土资源、林业等部门要加大对乱埋乱葬、毁田毁林造坟等行为的治理；
质检、工商部门要加强对丧葬用品制造和销售的实行监督管理。建议市政府相关部门采取联合执法等方式，对不实行火化、乱埋乱葬、乱搭灵棚、乱建公墓、封建迷信等违法行为开展集中治理。
（三）进一步深化殡葬改革，出台相关政策规划。殡葬改革事关国计民生，事关湘潭长远经济发展，事关湘潭城市文明形象，市政府一定要进一步重视殡葬改革工作。民政部门要切实转变观念，实现从行政管理向依法治理的转变。加快制定《湘潭市殡葬条例实施细则》等一系列政策文件，为依法治理提供规章、政策支持。要认真研究，对湘潭的殡葬改革事业进行顶层设计、长远规划，围绕“布局合理、设施完善、功能安全、服务便捷”的总体要求，规划我市殡葬事业发展的长远目标任务和“十三五”发展规划。市人民政府要确保执法人员编制，加大财政投入，切实解决市殡仪馆靠创收解决人员经费和工作经费的状况，并把殡葬工作列入政府的目标管理、绩效考核和“文明城市”创建等内容。
（四）进一步优化服务，提升人民群众的满意度。殡仪服务要与时俱进，要不断拓展服务范围，提供人性化、亲情化和个性化服务项目，充分挖掘殡葬消费的文化内涵，探索出一条集物质、文化、精神消费为一体的殡葬服务体系。要做到丧葬服务项目、价格合规合法，公开透明；
要提供热情周到，人性化、亲情化服务；
要提供多层次，多档次的服务项目，以满足不同层次的消费需求。市政府要进一步加快市殡仪馆的改扩建项目，解决好设施陈旧和交通拥堵的问题。各县（市）人民政府要认真贯彻“一条例一办法”，根据本地实际认真研究殡仪馆的选址和建设，切实解决好公益性公墓、殡仪服务站、骨灰堂以及其他殡葬设施的建设等问题，满足群众集中治丧的需求。同时，要在落实已有惠民殡葬政策的基础上，进一步扩大惠民范围，增加服务项目，提高保障标准。
没有人能够相信，仅仅不到30万一年的工作经费和仅由8个人来担当的工作，就能够担当起这么沉重而艰难的改革重任，对于一个地级市而言，这么少的经费和人员，在全国也或是“绝无仅有”，即使是相比娄底所属县而言，也只相当一个县的三分之一。相对一个正在创建全国文明城市的城市而言，殡葬设施建设己经“严重滞后”，很难满足老百姓对殡葬市场“供给侧”的需求，而且由于“经费、人员紧缺”，加之现行法律法规不完备，殡葬执法难问题也日益突出，或将成为制约娄底殡葬改革工作向前发展的主要壁垒。古人云，死生二大矣！一个人的最好的归宿就是融入自然，因此他们从事的是一个艰巨的改革和造福人类的事业。因此在娄底殡葬改革方面，我想谈一些自己的看法与对策建议，供娄底当地及相关部门参考。
一、国家层面的殡葬改革政策
民政部等16部门曾联合印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，提出了殡葬改革和殡葬事业发展的目标任务，到2020年，实现火葬区殡仪馆县级行政区域全覆盖并达到国家环境保护标准要求，公益性节地生态安葬设施覆盖到乡镇，逐步建立基本殡葬服务制度和节地生态安葬奖补制度，覆盖城乡居民的殡葬公共服务体系基本建立，遗体火化率逐年提高，骨灰格位存放、树葬、海葬等节地生态安葬比例达到50%以上。
二、**殡葬改革的成就与启示
这主要体现在这些主要方面：一是市委、市政府领导高度重视，是娄底推进殡葬改革工作的坚强保障。二是建立健全殡葬公共服务体系和殡葬服务机构，是殡葬改革的基础工作。三是创新发展加强宣传引导，为殡葬改革营造了好的舆论环境。四是推行殡葬改革，要有强度，更要有“温度”。所谓“强度”，就是严格执法、艰苦奋斗。所谓“温度”，就是推进殡葬供给侧改革，满足人民群众的合理的需要，改到群众心坎儿里。
三、殡葬改革中的困难与隐患
1、政策保障不到位，绩效考核没有连续性。湖南省实施《殡葬管理条例》第四条“各级人民政府应当加强对殡葬改革工作的领导，把殡葬管理纳入政府工作的目标管理”；
《湖南省2015-2020年殡葬事业发展规划》（湘政办发〔2014〕115号）“各级人民政府要把殡葬工作纳入政府目标管理和绩效考核”，中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》的通知（湘办发〔2014〕26号，“要把殡葬工作纳入当地政府目标管理、绩效考核和‘文明城市’创建等内容”。娄底自2003年推行殡葬改革工作15年以来，殡葬改革工作经历了2003年启动期、2009年起步期、2015年发展期三个阶段，在每一个阶段的前2-3年，政府都将殡葬改革工作纳入了绩效考核，事实说明，将殡葬改革工作纳入了绩效考核是推动工作有效开展的根本保障，一旦没有纳入，工作很难推动，甚至出现反弹。目前了解到的情况是2018年未纳入。
2、资金投入不足。因财政对殡葬改革工作资金投入少，基本的工作经费无法正常保障，殡葬基础设施滞后。主要是中心城区市区两级殡葬改革工作经费得不到保障，甚至远远落后于娄底的县市，比其它市州差距更大，市殡仪馆现有条件无法满足广大百姓的丧葬需求，亟待搬迁。
3、部分群众传统观念难改变。受“入土为安”观念影响，部分群众难以摒弃传统丧葬习俗，骨灰装棺再葬、丧事大操大办现象时有发生，特别是火化区内的世居户违规土葬事件难以根治。
4、殡葬执法缺少政策依据，现有法律和地方性法规性缺位。2012年新修订的《殡葬管理条例》，取消了民政部门对违规土葬、乱埋乱葬行为强制执行的规定，而新的执法制度却未同时建立，对违法殡葬行为执法难问题较为突出。
5、缺乏有效的激励措施。难以有效调动群众参与殡葬改革的积极性。
6、殡葬公共服务设施不完善。受制于土地、资金制约，各地农村集中治丧场所、农村公益性墓地公等益性殡葬基础设施建设不足、乱埋乱葬、滥占耕地林地等现象时有发生。甚至还出现了非法公墓问题，导致殡葬执法困难。
7、对殡仪市场缺乏有效监管。由于殡葬法律法规不健全，殡葬执法难，乱设灵堂、非法接运遗体、非法销售封建迷信和殡葬用品等问题依然存在。
8、娄底中心医院的“停尸房”管理混乱，无证无照经营、乱收费、偷运尸体“土葬”等问题严重，有的还涉及利益输送等腐败问题。
四、对策与路径
1、继续将殡葬改革工作纳入政府绩效考核评估内容，保持政策保障的连续性和稳定性；
把殡葬移风易俗纳入文明城市、文明村镇和美丽乡村建设之中。
2、加大财政对殡葬改革工作经费和殡葬基础设施建设的投入。增加市区两级的殡葬改革工作经费并列入常年预算管理。市、县两级财政对殡葬基础设施给予适当配套。
3、娄底出台地方性法规，加强和规范对企事业单位职工、个体工商户、纯居民等群体对违反殡葬法规政策的约束和管理，加强殡葬市场的规范管理。使殡葬改革工作步入法制化、制度化和规范化的轨道。
4、加强殡葬服务供给侧改革。妥善处理基本殡葬服务与非基本殡葬服务的关系，保障和改善基本殡葬服务，丰富和拓展非基本殡葬服务，满足群众多样化、多层次的殡葬服务需求。
5、加强对殡葬基础设施建设的考核力度。娄底己经将殡葬基础设施建设纳入到政府目标管理和绩效考核工作中去，关键是抓好落实。
6、规范社会资本参与。一方面要鼓励社会资本以出资建设、参与改制、参与运营管理等多种形式投资殡葬服务行业。另一方面，对于具有遗体火化等基本殡葬服务功能的殡葬设施，则要强化政府主体责任。
7、加强重点事项管理。坚持问题导向，聚焦风险防范，分类施策，加强管理。
8、搞好殡葬管理和执法队伍建设。解决好无人、无力管的问题。重点是增加市区两级殡葬管理机构的人员编制，加强执法力量保障。
9、找好切入口，集中力量治理重点区域的乱埋乱葬坟墓，构建殡葬新秩序。
10、强化党员干部模范带头作用。严格落实中央八项规定精神和党员干部带头推动殡葬改革的要求，增强党员干部从严律己意识，强化党纪法规的刚性约束。
11、鼓励探索创新。发挥首创精神，围绕殡葬领域体制机制、公共投入、监管执法、信息化建设等重点难点问题，勇于攻坚，寻求解决对策，创造积累经验，不断丰富完善相关政策措施，有效破解改革发展难题。
12、针对各市县中心医院的停尸房管理混乱，无证无照经营、乱收费、偷运尸体“土葬”等问题严重。因此建议医院的停尸房应归口民政部门的殡仪馆统筹管理，在此希望相关部门与领导给予考虑。
殡葬事业是一项重要的公益事业和民生工作，关系到人民群众的切身利益，备受人民群众关注。我市十分重视殡葬事业的改革与发展，**年11月，老河口市第九届人民代表大会第一次会议决定将“整体迁移我市火葬场、殡仪馆”列为大会议案，**年，市殡葬服务中心（集殡仪、火化、公墓三位一体）项目建设启动。历经几年的筹备、规划、建设，目前，一期主体工程已基本完工，二期广场绿化、景观道路等相关附属设施建设工程正在抓紧实施。近期，市人大常委会组成调研组，对市殡葬服务中心项目建设情况进行了专题调研。
一、殡葬服务中心项目建设的进展情况
市殡葬服务中心迁建项目按照“现代化、系统化、科学化、园林化、环保化”标准进行设计规划，集治丧、火化、安葬、骨灰寄存及殡仪服务、餐饮、办公、景观、休闲等于一体的殡葬改革服务综合体。建成后，将使我市殡葬服务设施挤身全省一流行列，对于推进全市殡葬改革，完善殡葬公共服务设施，满足群众殡葬服务需求，优化殡葬服务水平，革除殡葬陋习，建立“现代、文明、绿色、环保”殡葬改革服务大格局具有十分重要的意义。
该项目总占地面积360亩，总建筑面积14295平方米,包括殡仪区、火化区、办公生活区、停车场、广场绿化、墓区一期及相关附属设施建设。该项目由市政府投资建设，具体由市建投公司负责融资，总投资约8000万元。该项目分两期进行建设，一期为主体建筑工程建设（所有房建类）。二期为广场绿化、景观道路等相关附属设施建设。目前，该项目一期工程已经完工，二期工程正在抓紧实施。
该项目于**年开始筹划，由市规划局设计院进行规划设计，市“四大家”领导多次就该项目筹备进行现场指导、反复研究论证，同年12月5日经市规委会研究评审通过。
**年重点抓好了项目征地和建设施工设计、环境评价、临时围墙圈砌、林业土地等前期手续办理工作。
**年完成了规划三证、环评、土地划拨书等一系列前期工作，并按照相关程序与新十集团签订了投资合作协议，同时完成了项目一期主体建筑（土建、场坪）预算审计、招投标，7月1日全面启动了项目场坪及一期主体建设施工。
**年重点抓好项目一期主体工程建设，完成项目高压线迁移。同时开展二期管网道路工程前期设计和专用设备招标采购工作。
**年全力推进项目一期主体工程建设，当年9月底已基本完工。重点抓好了管网道路前期设计、预算审计、招投标等工作，于8月份全面开工。同步启动开展了室内精装、景观绿化、供水供电设计、设备安装等一系列后续各项工程。
**年,主体建筑工程已全面完工。市政管网道路正在加紧施工;业务用房装修工程正在加紧施工;绿化工程正在进行苗木采购和现场施工；
用电报装工程已基本完工；
景观工程正在进行预算，下步进行审计招标。消防工程、用水设备、备用电源等一系列工程正在加紧施工。
二、殡葬服务中心建设项目遇到的问题及主要对策
该项目属于综合性建设项目，涉及面较广、政策性强、标准要求高、工作难度大，在实施过程中难免会遇到各种困难和问题。
一是高压线迁移问题严重影响项目进度。该项目殡仪区和火化区中间有一条35kv高压线横穿而过，需由襄阳市供电公司批准方可进行迁移，从**年6月反复请示协调至**年11月完成迁改，期间耗时较长，给项目安全、项目进度造成很大影响。
二是项目设计与设备衔接缺项。由于项目前期设计考虑不足，导致项目建设施工设计出现部分缺项，如项目火化区除尘设备专用房屋漏项，致使火化除尘设备出现露天作业，后经专家研究论证，微调了设计计划，报市政府同意增加了火化区专用除尘设备房屋的建设工程。
三是市政管网道路设计原因复杂。由于该项目是一个综合性系统性工程，项目建设包括主体建筑、管网道路、景观绿化、供水供电、陵园建设等一系列工程，特别是项目拆分建设，导致项目衔接不力。如项目管网道路出口土方挡墙设计漏项，需景观设计再次进补充完善，延误了工期。
四是地质条件和气象环境复杂。项目所在地土壤膨涨系数较高，在道路挡墙施工过程中，由于山体大，加之长期干旱，地面开裂，机械开挖后几度出现垮方现象，为避免出现安全事故，采取安全措施后方可继续施工，一度影响了道路施工的进度。同时，由于项目建设属野外作业，环境较差，进场道路是用砖碴铺垫的临时道路，下一场雨需一周后施工机械才能进场。
五是项目土地指标仍需争取。项目总占地面积360亩，土地划拨决定书只办理了101亩，土地局多次向民政局下达违片建设停工通知书，项目建设受到限制。
六是部门配合力度不够。项目建设涉及规划、建设、财政、建投、国土、ppp办、审计等相关单位，由于相互协调配合不及时，影响了项目进度。
七是项目资金拨付不及时。截止目前项目实际工程投入超过5000万元，实际拨付只有1800万元。很多前期设计费用、工程款处于拖欠和施工方垫付状态，带来很多问题和矛盾，严重影响项目建设进度。
上述问题严重影响和制约了工程进度，市民政局主动担当，积极作为，及时应对，采取务实灵活的办法，按照“三个确保”（确保总体规划理念不变、确保总体使用功能不变、确保总投资不变）原则，对项目做了相应的调整，调整后将节约建设资金近3000万元。
一是土方整，成本降低。由于该项目地处张集镇晋公庙村、孙湾村，三面环山，地势较低，按照项目的整体规划设计，项目需从外运土进行场内填方，以确保整体效果。由于运土造价过高，经相关部门专家论证和民政局研究决定，对项目标高做了适当调整，在原设计标高基础上降低90公分，原则上不从外取土，保持场内土方平衡。经过重新进行预算审计，审计后结果为3400余万元，降低10%进行项目招投标，中标价格为3134万元，此项调整降低了土方量，节约近800万元的建设资金。
二是合同变更，转化模式。该项目最初采取bt投资模式，由新十集团全额投资，项目建成后由政府经过三年回购。后因国家政策变化，该项目的bt投资模式停止，根据市政府研究,把该项目建设列为政府投资类项目，并于今年将该项目做为ppp建设试点之一，实施ppp存量转化，目前已完成了ppp初步方案编制，下步经专家论证后迅速实施。
三是道路变更，降低款项。在施工过程中，项目出场道路距集中餐饮区较近，坡度较陡。据测算，土方填方量和修筑挡墙的费用将达到1000万元。对此，市民政局在征求设计、施工及有关部门意见的基础上，将出场道路变更东移20米，既减少了土方量，减缓了道路的坡度，又节约了挡土墙的建设成本，仅此一项节约工程款近800万元。
四是招标降点，节约成本。在工程招投标过程中，市民政局本着“依法合规、节约高效”的原则，在市审计局审计建议书拦标价基础上，所有工程招投标一律下降10%点以上进行招标。据统计，市政管网、主体建筑、室内装修三项合计节约工程款近500万元。
三、对项目建设的几点建议
一是加大宣传力度，增强改革意识。加快殡葬服务中心建设，积极推行殡葬改革，关系到我市经济社会持续发展和广大人民群众的切身利益，要通过各种形式，坚持不懈地宣传殡葬法规政策和殡葬改革的重要意义，宣传我市建设殡葬服务中心的重要性和必要性，进一步统一全市人民思想，形成重要共识，凝聚广大人民智慧和力量，齐心协力，鼓足干劲，集中精力，积极探索，开拓创新，推进项目建设。
二是加强协调，形成合力。要积极向市“四大家”领导汇报，争取高度重视和大力支持，市政府要加大建设资金投入力度，协调相关部门，及时研究解决项目建设中的问题，完善“政府领导、民政主抓、部门配合、强力推进”建设格局，加强协调与配合，确保该项目早日建成投入使用。
三是加大人员机械投入。按照全市重大项目建设的统一安排部署，突出重点，积极协调、督促各施工单位加大机械、人力投入，抢抓工程建设有利时期，开足马力，加快施工进度。
四是抓好项目各二期工程建设。在抓好已动工工程的同时，重点抓好后续供水供电、景观绿化、室内装饰、物资采购等二期工程建设，科学合理制定方案，通过公开招标，选择有资质、有实力、有业绩的施工单位，尽快启动以上工作，确保以上工程尽快动工，早日完成。
五是搞好项目后续建设整体对接。随着项目即将建成，后续的道路管网、景观绿化、室内装修、供水供电、设备安装、消防工程、办公设施、小型殡葬设施采购、队伍建设、运行机制建立等方面的工作都需要整体考虑和对接。市民政部门要深入调查，仔细研究，根据新形势需要，结合我市实际，统筹考虑，科学安排，制定实施方案，创新运营模式和管理方式，提高队伍素质和工作能力，以一流的设备、一流的形象、一流的水平服务全市人民。
加强殡葬管理，推行殡葬改革，抓好移风易俗，倡导文明新风是社会主义精神文明建设的一项重要内容。该镇在**市委、市政府的正确领导和上级主管部门的具体指导下，今年以来，该镇认真贯彻《国务院殡葬管理条例》和《湖北省殡葬管理办法》，按照《**市人民政府关于加强殡葬管理工作的通告》精神，进一步加强领导，强化措施，克难攻坚，殡葬管理和殡葬改革工作取得了突破性成效，有力地促进了我镇精神文明创建工作。
一、该镇殡葬改革工作情况
（一）健全组织，强化措施，配备精干的殡改队伍。该镇镇委、政府高度重视殡改工作，把殡改工作列入镇委、政府重要议事日程，成立了殡葬改革工作领导小组，实行一把手负总责、分管负责人具体抓、专班负责组织实施的工作机制。镇委、政府还把殡葬改革工作纳入综合目标管理，明确村支部书记为第一责任人，做到各负其责、各司其职、密切配合、齐抓共管，一级抓一级，层层抓落实，确保我镇的殡改工作在上级政府的安排部署下顺利开展工作。
（二）广泛宣传，更新观念，营造浓厚的殡改氛围。由于几千年传统土葬已深入人心，该镇认识到要做好殡改工作首先要转变群众的思想观念。为此，他们从全方位的宣传入手，一是会议宣传。认真开好“三会”，首先是开好镇级领导班子成员会议，使领导班子成员统一思想，提高认识；
其次开好驻村干部和村干部工作会议，传达上级殡葬改革会议精神，安排部署全镇殡改工作；
最后是村开好党员、村民代表会议，学习宣传殡葬改革政策法规。二是利用宣传车进行宣传，先后出动宣传车10余次深入到村、组进行巡回宣传。三是通过办专栏、张贴标语、拉过街横幅和分发宣传资料等形式宣传殡改政策，先后在七星台集镇、大埠街、石套子等村悬挂横幅6条，张贴标语160余份，张贴殡改通告56张，发放宣传单3300余份。遇到群众不理解、不支持、不配合的，他们力争通过耐心仔细地做思想工作来解决问题。通过有针对性的宣传、教育，使群众明白殡葬改革的目的意义，使得殡改观念开始逐步深入人心，殡改氛围逐步形成。
（三）树立样板，创造环境，充分发挥典型示范带动作用。农民群众的思想通了，但在“怎样做”的问题上，其态度往往还是“耳听为虚，眼见为实”。为了让群众有一个看得见、摸得着、照着做的榜样，该镇在大埠街村、沈家店村启动了公墓建设。修建公墓，既改变了过去以往土葬占用大量土地的问题，又节省了一大笔开支，使广大农民看到了好处，尝到了甜头，自然而然地加入到殡改行列中来。
（四）严格管理，文明执法，建立健全各项殡改制度。针对七星台集镇、张家场村、石套子村、鸭子口村等地还存在的9个棺木生产点，为了从源头上彻底杜绝土葬，6月17日，由镇领导带队，相关村“两委”班子成员参与，对现存的24口棺木作了限令处理，对各棺木生产点依法进行了取缔。针对各村死亡人口信息难掌握，殡葬政策难落实的情况，该镇建立了以村书记为本村的殡管员，负责上报本村的死亡人口信息到镇殡改办，镇殡改办综合情况后向市殡改办报告的制度。另外还建立了举报制度、奖惩制度、督查制度等，确保辖区死亡人口信息准确，为搞好火葬奠定良好基础。截止今年7月底该镇无土葬行为，死亡的197人全部火化，火化率达100%。
（五）加强教育，改革陋俗，倡导文明治丧新风尚。把文明节俭办丧事列入精神文明建设内容，与“八荣八耻”教育、社会主义新农村乡风文明建设、文明单位创建结合起来，搞好教育引导。对殡葬改革工作中党员、干部违纪违法行为坚决予以查处，决不手软；
对丧葬中出现的封建迷信活动，坚决制止；
对扰乱社会秩序、危害公共安全、乱设灵堂等扰民行为严肃处理；
在葬区公墓倡导不留坟头、植树植草、绿化生态墓葬为主要安葬形式。通过正面引导，使广大群众自觉树立移风易俗、文明治丧的新风尚。
二、该镇殡葬改革工作存在的主要问题及原因
该镇的殡葬改革工作虽然取得了一定成绩，但与社会文明进步的发展速度和新农村建设的发展要求相比还不适应，与落实科学发展观、构建和谐社会的要求相比还有较大差距：
（一）镇村公墓规范化建设还相当滞后。由于该镇到目前为止公墓建设还处于起步阶段，死者火化后仍按原有传统方式进行入葬，所以殡改的优越性不能得以充分展现，也导致部分群众对殡葬改革的目的产生质疑。为了深入开展殡葬改革工作，保护土地资源和生态环境，使该镇的精神文明建设再上一个新水平，公墓规范化建设迫在眉睫。公墓规范化建设将使殡改的优越性得到充分体现，也能让群众从中得到实惠。
（二）群众的传统思想观念仍在较长时间内存在。几千年来传统土葬方式已在百姓心中根深蒂固，老百姓的这种观念得不到转变，该镇的殡改工作就会面临许多问题和困难。虽然现在我们的殡改工作取得较好的成效，但这是因为上有政策的压力，下有他们高压态势的管理，如若工作松懈，殡改工作就会受到挑战。想要彻底改变这种观念，使群众自觉接受殡葬改革，维护改革成果，依然任重道远。
（三）其它硬件配套建设相当薄弱，服务水平有待提升。目前，该镇的火化用车管理不够规范（灵车由**市审批），群众反映有无证经营、有收费过高的现象，去火葬场要排队、耗时长，返回后不得不在当天傍晚进行安葬。此外，乱埋现象、套棺重葬现象日趋严重，房前房后、田间地头等乱建坟墓的现象没有杜绝。
出现这些问题，原因是多方面的，有的也是历史积累下来的。主要有以下原因：
（一）抓殡葬改革的本土意识不强。少数村干部对殡葬改革的认识仍然停留在只是土葬改火化的认识层面上，没有把殡葬管理作为本村的社会进步、村风文明建设和构建和谐新农村的范畴来统筹兼顾、协调整体推进。有的基层干部不重视，对殡葬工作认识模糊，致使基层宣传殡葬法规缺乏力度和深度，落下实来殡葬改革推行起来困难多，难度大。
（二）传统的思想观念根深蒂固。由于受上千年来长期实行的传统土葬的影响，现在尽管经过二十多年的宣传教育，推行殡葬改革实行火葬，但在农村特别是农村老人中传统思想根深蒂固，有相当一部分老人原来在自己身体好的时候就把自己的寿木准备好了，不愿意接受火葬。
（三）抓殡葬改革的措施不力。一是市、镇两级人员少，日常工作繁杂，对工作也是疲于应付，抓殡葬管理只注重了宣传教育和工作安排，对落实情况缺乏监督检查，管理不到位。二是乡镇一级民政部门无专职的执法队伍和人员，执法力量和刚性措施与实际工作需要不相适应，加之殡葬执法环境比较特殊，遇到具体情况没人敢碰硬，执法难度大，执法难到位。三是市级各部门的资源整合不够，争取公安、工商、林业、国土、卫生、城市规划及环境保护等行政管理部门参与执法的作用没有发挥出来，民政部门殡葬执法单打一显得力不从心，效果欠佳。
（四）殡葬管理投入不足，设施不健全。一是农村公益性公墓建设滞后。现有些村无村级集体土地，建公墓的征地和各项设施的投资大，村级无力筹建，近两年才新建成的2个村公益性公墓也都是民政局扶持兴建的。村原预留的集体土地几乎都处于绝迹边缘，所以乱埋乱葬的现象无法从源头上进行治理。二是在农村办丧事用来停放遗体的设施缺乏，村民自制或购买棺木的现象严重，套棺重葬很难杜绝。三是在基层的殡仪服务组织缺乏，没有正规的殡仪服务机构为村民进行正确的引导和提供相关服务。
（五）公墓作用发挥的不充分。在已经建有公益性公墓的村中，村民感觉进公墓安葬不方便，有相当一部分村民将故者安葬在自己家的自留地上，致使公墓的作用没有很好的显现出来。有的公墓没有人员管理，宣传和服务工作跟不上，公墓的作用没发挥出来。
三、对殡葬改革工作的想法
随着新农村建设步伐的加快，农村殡葬改革也势在必行，必须用科学发展、服务大局、惠及群众的理念，采取得力措施推进殡葬改革。
（一）加大殡葬法规的宣传力度。要利用各种宣传工具，采取多种形式，长期坚持不懈地宣传殡葬改革的重要意义和殡葬法规知识，在广大人民群众中形成一种强大的舆论氛围，引导群众自觉遵守殡葬法规、自觉实行殡葬改革、树立厚养薄葬的良好社会风气。
（二）加大对殡葬工作的领导力度。根据国家《殡葬管理条例》要求，各级领导首先要提高思想认识，加大领导力度，切实加强对殡葬工作的管理，以适应推进殡葬改革、规范殡葬行为，促进人与自然和谐，推动经济社会的协调发展。在具体工作中，市、镇、村三级要把殡葬管理事业的发展纳入当地经济社会发展总体规划和精神文明建设中去，纳入新农村建设的范畴统一规划、统一推进，纳入年度经济和社会发展目标工作责任制统一考核、统一检查落实。
（三）加大对殡葬改革的投入力度。各级领导要站在以人为本、科学发展的高度，把殡葬改革作为一项社会公益事业来高度重视，增加与社会相适应的相关投入，否则这项事业将发展无力，后劲不足。一是建议市政府对必要的殡仪服务设施进行投入，增强殡仪服务机构的造血功能和服务功能。二是政府和有关部门要适当安排资金，对重点区域或者成效明显的地方采取以奖代补或以奖代扶的形式解决农村兴建和维护公益性墓地，解决和治理乱埋乱葬的问题。
（四）加大对殡葬管理的执法力度。殡葬改革是一场移风易俗的深刻变革，是对千年世俗的直接挑战，面对的困难和问题可想而知，单靠殡葬事务主管部门一家孤军奋战，力量明显不足。一是执法力量亟待加强。殡葬改革工作本来就难，必须充实执法人员，解决无人、无力管的问题。二是政府应加大支持力度，由政府牵头协调，建立一支由民政、公安、工商、林业、城建、国土、环保等各有关部门协同参与的专门的殡葬执法队伍，并建立相应的联动机制，改变民政部们目前既当“运动员”又当“裁判员”角色的状况。必要时应采取一些硬性措施，加强殡葬管理，理顺殡葬秩序。三是市政府要进一步强化镇政府在殡葬改革中作为一级政府应承担的职责任务，加大对乡镇殡葬管理工作的目标监控和考评力度，形成各司其职、齐抓共管，共同抓好殡葬改革工作的良好局面。