挑战与变革：国企混改与多层次国家股权控制体系 作
者：
徐晓松
作者简介：
徐晓松，女，中国政法大学民商经济法学院教授，博士生导师，北京 100088
原文出处：
中州学刊
内容提要：
国有企业混合所有制改革是公司制改革的持续和深入，混改的过程将进一步使国有企业体制和国有资本监督管理体制改革向前推进。作为深化国有企业改革的重要举措，混合所有制改革对既有公司股权结构的影响，其所要求的不同性质股东和谐共处乃至其本身的顺利进行，均构成对以股份数量为基础的“一股一权”的单一国家股权控制方式的挑战。这在“商业类”国有企业混合所有制改革中表现得尤为突出。本着国家股权控制方式应当与其所承载的处于变动中的具体公共利益目标相匹配的思路，变革既有国有股权控制制度，通过国家特别股制度的设计，形成多层次的国家股权控制体系，是应对挑战的重要举措。
期刊代号：D413
分类名称：经济法学、劳动法学
复印期号：2020 年 01 期
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词：
国有企业混合所有制改革
国家特别股制度
国家股权控制体系
mixed ownership reform of state-owned enterprises
state special stock system
state equity control system
中图分类号：D922.291 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2019)10-0053-07
自中国实行国有企业公司制改革以来，在绝对优势的股份数量基础上以“一股一权”规则控制并管理国有企业已经取代“国有国营”，成为国家实现其直接投资的公共利益目标的唯一途径。笔者此前的研究指出，面对国家股东行使重大事项决定权产生的“两权合一”问题，国家应在对不同国有企业与公共利益之间关系进行评估的基础上，通过不同股份种类的设计，建立多层次的政企关系。①随着国有企业混合所有制改革(为行文简洁，以下简称国企混改或混改)的推进，消除“一股一权”规则在实现国家股份所承载的公共利益方面的弊端，构建多层次国家股权控制体系，已经成为亟须应对的现实问题。对此，学界研究亟待深入。②
本文认为，作为深化国有企业改革的重要举措，混改对既有公司股权结构的影响，其所要求的不同所有制性质股东和谐共处乃至其本身的顺利进行，均构成对以股份数量为基础的“一股一权”的单一国家股权控制方式的挑战。这在“商业类”国企混改中表现得尤为突出。本着国家股权控制方式应当与其所承载的处于变动中的具体公共利益目标相匹配的思路，变革既有国有股权控制制度，通过国家特别股制度的设计，形成多层次的国家股权控制体系，是应对挑战的重要举措。
二、混合所有制改革：国有企业公司制改革的进一步深化
2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制经济”，并明确指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同
发展”。什么是混合所有？这是研究混改对现行国家股权控制制度影响的一个基础性问题。在公司法层面，一般而言，股份公司所有制的模糊状态应当就是广义上的混合所有。但笔者认为，就当下中国而言，回答什么是混合所有的问题还应当在以下层面进行深入探究：在公司制改革基本完成之后，中国国有企业为什么还要进行混合所有制改革？二者有何不同？其间关系如何？
关于国企混改的目标，除上述《决定》指出的之外，2015 年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将其具体表述为：“以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”同年 9 月，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》对混改的目标作了更加详细的表述：为应对日益激烈的国际竞争而健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短共同发展。③该意见还明确了国企混改的基本思路：一是分类推进混改，即稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的“商业类”国企混改，有效探索主业处于重要行业和关键领域的“商业类”国企混改；二是分层推进混改，即引导在子公司层面有序推进混改，探索在集团公司层面推进混改；三是鼓励包括非国有资本、集体所有制资本、外资等各类资本参与混改。④混改实践中，在主要采用改制上市方式混改⑤的同时，还采用了三种方式：一是通过股权转让、增资扩股、合资新设等方式，引入在业务、技术、管理等方面具有协同作用的战略投资者，做到互补互促，并实现国有资本有进有退；二是通过市场化重组等方式，围绕国有资本布局和企业发展战略，以双方自愿互利的市场化原则入股非国有企业，支持民营经济发展；三是通过基金投资方式，各类所有制资本共同出资成立股权投资基金开展项目
投资，撬动社会资本，引导资本投向，增强资本流动性，促进国有经济的战略性调整。
至此，在国家政策和国企混改实践层面，我们可以这样理解国企混改的目标：通过各种不同性质资本在公司中的混合，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，最终在微观上使企业法人治理结构得以健全，在宏观上使国有经济布局得以优化，真正提高国有资本的活力和控制力。以此为基础，笔者认为可以在法律层面对国有企业公司制改革与混合所有制改革的关系作如下解读。
第一，根据我国现行《公司法》，国有独资公司是国有企业的重要法律形态，因此，国有企业公司制改革的结果不必然是股份制或者混合所有制。而各国公司治理理论及实践形成的共识是：一人公司股权结构单一所导致的治理问题，使其成为一般公司治理结构的例外。笔者始终认为，作为一人有限公司在国有企业改革中运用的一个结果，国有独资公司制度无疑在推进中国国有企业公司化改革中居功甚伟，但处理国家股东与国有企业之间的关系始终是此类公司治理中的难题。⑥在实践中，由于独资公司股权关系及其内部控制的独特性，在国有资产监督管理体制改革尚不到位的情况下，旧的国有企业经营管理体制在一定程度上可以通过国家股权的行使而在国有独资公司框架内合法延续，导致其很难达到国有企业改革的预期目标。与之相较，混合所有制改革中虽然也会出现国家股份的绝对控制，但改革的结果排除了国有独资公司的存在。这一差异揭示出，混合所有制改革要实现的股权多元化是在一个公司中不同所有制性质股份的共存，这也是形成良好的公司治理结构的基础。在这个层面，此前国有企业公司制改革后的国有独资公司以及仅由国有企
业法人之间共同出资举办的股份公司还不能算是真正意义上的股权多元化公司。因此可以断言，国企混改不完全等同于公司制改革。
第二，也是最为重要的，由于混改的目标是不同所有制性质资本之间共存意义上的股权多元化，是不同所有制性质资本的混合，所以混改必将使中国国有企业改革在以下方面向前推进。一是不同性质股东之间关系的处理将要求并促使公司治理结构走向规范化，在这个意义上，混合所有制改革从根本上触及了目前国有企业内部治理的老大难问题——国有资产授权经营体制尚未建立的情况下国有股权一股独大带来的国家股东对企业的超强控制；二是在经营目标基本一致的情况下，不同所有制性质的股权主体对投资回报的要求，将挑战公司制改革后仍然存在的国有公司经营管理人员权利、义务、责任的不统一，进而要求国有企业彻底抛弃与规范公司治理不相适应的企业经营管理制度，转而建立真正面向市场的企业高级管理人员权利、义务、责任相统一的制度。笔者认为，相关主体权利界限清晰且权利、义务、责任相统一，是构建公司制基础上国有资本经营的全部制度的核心理念，是国家股东从“管人、管事、管资本”向“主要管资本”过渡、从根本上解决长期以来饱受诟病的国有资本投资无人负责、效率低下问题的制度基础。
综上所述，笔者认为，国企混改是公司制改革的持续和深入，混改的过程将进一步使国有企业体制和国有资本监督管理体制改革向前推进。这一点正在目前的改革实践中初步显露出来。⑦但与此同时，混改也挑战了现行国家股权控制制度，变革将不可避免。
三、混合所有制改革对现行国家股权控制制度的挑战
既有理论研究及改革实践均表明，股东以股份数额为基础，通过利益与风险一致的表决权规则控制公司经营管理进而形成公司运作机制，使公司制能够被包括国家在内的不同所有制性质的投资者所利用。但与此同时，国家股东所追求的公共利益目标以及国家股权行使方式不同于私人股权的特性，注定了国家股权对公司的控制必然带来与一般公司不同的特殊公司治理问题。⑧这导致在采用公司形态经营国有资本的情况下，改革者必须始终致力于防范和去除国家股权控制的弊端。就中国而言，国有企业改革的最初背景是高度集中的计划经济体制，数量众多、分布领域广泛的国有企业是国民经济的基础。如前所述，这种特殊性决定了以股份数额为基础、一股一票的股东表决权规则成为国家股东控制公司、实现国有股权所承载的公共利益目标的基本和唯一的方式，也形成了当今中国国企与域外国企的一个重大区别。⑨与此相应，多年来国内学界对特别股制度的研究以及特别股制度在许多民营企业中的运用⑩，均未能撼动既有的国家股权控制制度，对国有企业而言，《公司法》关于特别股制度的规定始终处于不可操作的原则状态。(11)但随着国企混改的进行，传统的以股份数额为基础的“一股一权”规则在实现国家股权控制方面的弊端将逐渐显露出来。
1.分类推进混改对国有公司股权结构的影响
2015 年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出“分类推进国有企业改革”，并根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在社会经济发展中的作用、现状和需要，将国有企业划分为“公益”“商业”两大类。依据该指导意见，“公益类”国有企业以“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”，“商业类”国有企业则“以增强国有经济活力、放大国有
资本功能、实现国有资产保值增值为目标”。从混合所有制改革对企业股权结构的影响来看，考虑到“公益类”国有企业所承载的具体公共利益目标，国家股权的绝对控制无疑应当是其实现经营目标的根本保障，而主业处于充分竞争行业和领域的“商业类”国有企业则成为混合所有制改革的重点。这也意味着，混改所带来的国家股权控制状况的变化在“商业类”国有企业中不仅必然会出现，而且是可以被接受的。
行文至此，本文触及一个重要问题：如何看待“商业类”国有企业所承载的社会公共利益目标？自国有企业分类改革实施以来，学界较多研究了国有企业分类的意义，但并未对不同类型国有企业与公共利益之间的关系展开更深入的研究。笔者认为，就两类国有企业所承载的具体公共利益目标而言，“公益类”国有企业无疑最符合官方和学界对国有企业定位的共识，“商业类”国有企业则不然。笔者始终认为，从人类社会发展历史的角度，公共利益的具体内涵从来就不是恒定的，而是由不同社会发展阶段人类生存和发展的共同利益所决定的。(12)就一国而言，国有企业所承载的公共利益，其内涵和外延与经济社会发展水平及其所处的国际环境具有密切联系，因而国民经济中不同领域与具体公共利益之间的关系并非一成不变。(13)基于此，面对历经 40 年改革仍具有较大体量、较宽分布领域的中国国有企业，如果我们承认公共利益需求是国家(政府)直接投资的目标，那么国有企业是否应当存在于某一行业或领域，就取决于中国目前经济社会发展阶段该行业或领域与公共利益之间的关系，这种关系存在与否将决定国有资本在该行业或领域的进或退。由此可以推论，将国有企业划分为“公益类”和“商业类”，首先表明“商业类”国有企业也应该为公共利益而存在，我们切不可因其被划分为“商业类”而简单认为此
类国有企业必定要退出国民经济；其次，将国有企业划分为“公益”和“商业”两类，在一定意义上表明两类国有企业所承载的具体公共利益目标不同。笔者认为，从中国国有企业改革历史以及未来发展的角度，可以说，“公益类”国有企业所承载的公共利益在内涵上相对传统，因而比较稳定，“商业类”国有企业则因受社会经济发展及国际经济政治环境的影响比较大，故所承载的公共利益处于变动之中。此外，还应当承认，中国国有企业改革的特殊历史背景以及渐进性的改革方式，决定了目前“商业类”国有企业中的一部分与国有企业的基本定位存在不吻合性。在上述意义上，不难理解 2015 年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出的“各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业的功能和类别”，尽管目前相关操作规则并不明确。
基于上述分析，随着中国社会经济以及所处国际经济环境的变化，国家直接投资和控制的行业及领域的变化首先会表现在“商业类”国有企业中，这既是此类国有企业在当下以致未来成为国有企业改革突破口的根本原因，也预示着以“商业类”国有企业为重点实施混合所有制改革必定涉及国家股份进或退的问题。
2.一股一权的国家股权控制与混合所有制改革的冲突
那么，混改中国家股份的哪些变动将与现行国家股权控制制度发生冲突？解答这一问题需要进行以下两个层面的分析。
第一，在某些“商业类”公司中，由于国有资本所承载公共利益内涵的变化，国家股份由全面控制转为仅保持某个方面的控制，表现为国家股份的数量在混改后公司中的占比降低，仅处于“参股”状态。必须指出的是，基于中国的具体国情，国家股份“参股”存在两种不同情况：第一种情况是在国家无参股必要的行业和领
域，由于国有资产监管体制改革滞后或者为维持经济社会稳定的需要，国家不得不暂时保留参股地位；第二种情况是国有股份以对某种公共利益的负担(如稳定地区就业、为公共福利筹集资金)作为“参股”前提。笔者认为，前一种“参股”只是权宜之计，后一种“参股”因其具有特定公共利益目标而在实质上也是一种控制，这体现出国家股份参股较之私人股份参股的区别。正是在后一种情况下，以股份数量为基础的“一股一权”规则将阻碍国家股份既定控制目标的实现。
第二，国家股份在公司中仍然保持数量上的绝对控制状态。具体又可分为两种不同情况。一种情况是，在国有资产监督管理体制改革相对滞后的情况下以及防止国有资产流失的思想指导下，谨慎改革使国有股份在混改初期的国有企业中保持绝对控股状态。尽管在以改革政企关系、增强企业活力为目标的国有企业体制改革中，公司制最终胜出成为全面推进及深化改革的工具，但随之出现的问题是，一旦国家控股，就会出现国家股东的过度控制，政企关系中政府的角色就由“婆婆”演变为“老板加婆婆”。这足以表明，以股份数额为基础的“一股一权”规则已经成为建立新型政企关系的一个障碍。正因为此，在通过国家股权管理体制改革去除国家股权行使弊端的过程中(14)，混改成为改善国有企业法人治理、深化国有企业改革的重要措施。回顾改革实践，我们不难发现，尽管国家出台了一系列政策(15)，国企混改也向其他所有制资本敞开了投资大门，但现实中非国有资本积极参与的现象并未如期而至。原因固然是多方面的，但从法律层面分析，笔者认为，首先应该肯定，基于混改的背景，以数量为基础的国家股权绝对控制对改革的顺利推进具有重要意义，因而谨慎改革应该是当下混改的主旋律。但现实中，正是基于谨慎改革的思想，在混改初期，由于国家在一定时期内对其在混改后公司中的股份占比处于
不确定状态、民营资本体量过小等原因，国家股份仍然会在许多混改方案中占有较大比重，如果国家股东仍按照“一股一权”规则行使股权控制公司，必然使一些意欲进行战略投资的民营资本以及其他非国有资本因担忧在未来公司中的话语权而对是否参与混改犹豫和观望，缺乏参与混改的积极性。而如果没有非国有资本的积极参与，国企混改不可能是实质性的，更遑论改革目标的实现。
另一种情况是，基于国有企业的公共利益定位，结合混改的目标，国家股份在混改后的公司中虽数量有所降低但仍居于控制地位，形成不同所有制性质的股份在公司中占比大致均势的状态。应当指出，这是最符合国有资本和非国有资本互相取长补短的股权结构状态，但这种公司将使改革者面对不同所有制性质的股份所承载的不同经营目标之间的冲突。(16)笔者认为，解决问题的关键在于我们如何认识这种冲突的客观存在。首先应当指出，到目前为止，国家并未在法律上对不同性质股东作出不同营商条件的规定，但从历史发展的角度看，不能否认国有资本作为中国国民经济支柱在投资经营领域形成的优势地位，更不能否认改革开放以来国有企业虽逐步成为独立经营、自负盈亏的独立市场主体，但由于相关主体权利、义务、责任相统一的经营责任制度尚未真正建立起来，国有企业在高管任用、业绩考核等方面并未完全实现市场化，其进入或退出市场的途径自然也没有完全市场化。基于此，笔者认为，当不同所有制性质的资本在公司中占比均势时，国有股权行使所奉行的“一股一权”思路虽然符合传统公司法上“资本平等”的要求，也符合“国有资本保值增值”的要求，但在实践中国有股份数量的相对优势会被放大，从而与不同性质股份的和谐共处发生冲突。
行文至此，笔者的结论是：作为当前深化国有企业改革的重要举措，混改对既有公司股权结构的影响，其所要求的不同性质股东和谐共处乃至其本身的顺利进行等，均对建立在股份数量基础上的“一股一权”的国家股权控制方式提出了挑战。只有破除对以股份数量为基础的“一股一权”控制方式的迷信，立足于中国实际，尽早建立国家特别股制度体系并形成多层次政企关系，才能适应国企混改对国家股权控制方式的需求。
四、多层次国家股权控制体系的构建
从公司制度发展历史的层面看，股权制度是股东实现其控制公司目的的基础性制度，特别股制度则是公司法为适应经济发展中股东对控制手段多样化需求的一个结果，其尽管影响股东控制公司的形式，但并不改变股东控制公司的本质。因此，就国家股权而言，无论是单一股权制度还是多层次的股权制度体系，都不会改变国家直接投资的公共利益目标，也不可能从根本上改变国家所有权行使方式的公权力特性，但不同的股份数额或者不同的股份种类设计可以产生与之相应的股东与公司之间的关系。因此，笔者提出，为应对国企混改对既有的单一国家股权控制方式的挑战，应当变革以股份数量为基础、“一股一权”为基本手段的控制方式，将优先分配股、金股以及双层股权制等引入国家股权制度，构建多层次的国家股权控制体系，以适应国有企业改革和发展过程中多层次政企关系对国家股东控制方式多层次、体系化的需求。
第一，在试点的基础上，建立国家金股及优先分配股制度。关于这两种特别股类型，学界研究由来已久，2015 年《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确规定“探索完善优先股”，表明理论界与实务界对此已达成基本共识。但
笔者认为，这两类股份并不适合在混改初期的公司中设置。究其原因，尽管优先股与金股有诸多不同，但两者也存在一些共同点，最大共同点在于基本取消了国家股东的表决权：优先股将国家股权的设置目的定位于获得稳定的红利分配，金股则将国家股权的设置目的定位于对某些特定公共事项的决定并通常采用否决权的决定方式。如果国家投资的目的是获得稳定的红利分配，那么在股份占比较大的情况下，缺乏控制会使这一目标的实现受到威胁，因而优先股很难大规模适用于混改初期的国有公司。金股的设置目的在于使国家股东在股份占比较小的情况下享有对某些特定公益事项的否决权，其更适用于混改完成后国有股份占比较小但仍然承担某些公益目标的公司。这也恰好从一个侧面证明，在混改中后期，金股和优先分配股份可以适应国家对“商业类”国有企业进行不同层次控制的需求。
第二，在开展特殊管理股试点的基础上(17)，笔者建议将双层股权制引入混改初期的国有企业。一般而言，双层股权结构在本质上仍然是经营者与股东争夺公司控制权的一种结果。对于混改初期的国家股权控制而言，双层股权制可以解决两方面问题：一是调动非国有资本参与混改的积极性，二是保证国有资产保值增值。如前所述，在混改初期，国有资本仍然在公司中占比较大，使一些意欲进行战略投资的民营资本以及其他非国有资本因担忧在未来公司中的话语权而对是否参与混改犹豫和观望，因此，最大限度地调动民营资本参与国企混改的积极性就成为改革初期的当务之急。笔者认为，首先，在详细论证的基础上，在国家预期可以放弃股权绝对控制的一部分公司中，可以在股东协商的基础上，通过将某些事项的国家股权设计为少数表决权股，有条件地相对增加非国有股份的表决权，使国家股东不至于在股份占比较大的情况下“超控”混改后的公司，既可以在混改初期增加对非国有资本
的吸引力，又不会从根本上影响国有资产的保值增值。因此，较之优先分配股和特殊管理股，双层股权制可以在混改初期保留国家股东的表决权，同时调动非国有资本投资的积极性，使改革顺利进行。其次，以目前的特殊管理股为基础，引入双层股权制。在国家确定可以放弃股权绝对控制的一部分公司中，可以在股东协商的基础上，通过将国家小股东的股权设计为多数表决权股，有条件地相对增加国家股东的表决权。目前正在试行的特殊管理股，管理者如果不持有股份，则其实际上是国家股权的代理人，原则上讲，国家完全可以放弃对此类公司的控制，但为保证混改的稳步、顺利进行，有必要延续原有管理层对公司的控制，此时由国家股东确定的特殊管理股本质上就是双层股权结构的采用。
一个不能回避的问题是，双层股权结构设计是否会削弱国家股权？笔者认为，首先，学界对国外双层股权制产生发展历史的分析表明，认可双层股权制并非法律的倡导，而是公司股东的创造，换言之，是否采用这一股权结构是公司股东自身的选择。尽管这种选择与所有的利益相关者都有关系，但受影响最大的是公司股东，因而实践中对制度设计起主要作用的群体也是股东。其次，也是最重要的，究竟多大比例的双层股权结构会构成对股东权益的损害？由于不同公司的情况不同，这一问题难有统一答案。笔者认为，双层股权结构存在的关键主要不在于比例设计，而在于股东是否接受这种设计。换言之，只有股东自己才能判断某一种双层股权比例对其权益有无损害以及损害程度如何。因此，某种比例设计如果被接受，就表明股东忽略了所谓的损害，此时损害就只是一种理论推断。
显而易见，上述结论对国企混改意义重大。由于国家股权主体及其权利行使方式有别于私人股东，所以在每一项改革措施的制定和实施过程中，保护国有资产不
受侵犯，使国有资产保值增值始终是改革者关注的问题。而混改中双层股权结构的设计将使公司控制权由少数股东掌控，此时国家股份所承载的公共利益是什么？如何在不具有控制权的情况下实现国有股权的利益？对此，需要国家股权持有者在认真论证的基础上加以明确。因此，是否实施双层股权制，要依国家直接投资公共利益目标的具体内涵而定，国家股东应当通过对双层股权结构协议条款的审查批准而实现对经营者的制约，以维护国家股的合法权益。这是实现国有企业与国有资产管理体制改革目标的需要，也是国有公司双层股权制度设计的出发点和基本法律底线。
行文至此，本文从挑战与制度变革的角度论证了混合所有制改革背景下建立多层次的国家股权控制体系的必要性，并对制度建设提出了基本构想。笔者认为，作为国有企业公司制改革的进一步深化，混合所有制改革已经对以往单一的国家股权控制制度提出了挑战，混改对公司股权结构的影响将主要通过“商业类”国有企业表现出来。为使国家股权制度体系更加适应其所承载的具体公共利益目标，应该改变目前以股份数额为基础的“一股一权”的单一控制方式，通过国家特别股制度，构建多层次的国家股权控制体系，最终形成与此相应的多层次的政企关系。
①(12)参见徐晓松：《国家股权及其制度价值——兼论国有资产管理体制改革的走向》，《政法论坛》2018 年第 1 期。
②文献检索显示，自 2013 年以来，国内学界对国企混改的意义、混改中的难点问题以及相关政策建议的研究取得了一定成果，但鲜见从法学角度对混改及其引发的国家股权控制制度变革问题的专门研究。详见黎娟娟：《国有企业混合所有制改革的问题及文献综述》，《国有资产管理》2018 年第 8 期。
③该意见对混改目标的详细表述是：(1)应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；(2)提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；(3)促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。
④详见 2015 年《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第 3—13条。
⑤改制上市方式混改，即国有企业根据实际情况选择上市模式、发行比例、通过上市实现混改，或在上市后以定向增发等方式引入战略投资者，优化股权结构，规范公司治理。
⑥参见徐晓松：《国有独资公司治理问题研究》，中国政法大学出版社，2009年。
⑦据《国资报告》及有关互联网报道，在 2018 年年底国资委举行的媒体通气会上，国资委有关领导介绍，作为首家集团层面整体进行混改试点的央企，中国联通集团公司在混改后虽仍然是大股东，但占股下降到约 36.67%，新引入战略投资者占股 35.19%，股权结构有效避免了一股独大，实现了不同资本的相互融合和股权之间有效制衡；混改后的新一届董事会由 13 人组成，包括非独立董事 8 人(中国联通集团公司派出 3 人，战略合作伙伴派出 5 人)及独立董事 5 人，成立了发展战略、提名、薪酬与考核、审计等专门委员会，董事来源的多元化使董事会的视角和思维
可以多元化，与原来单纯的国有通信企业的模式不一样。对于混改后的深圳市创新投资集团有限公司，深圳市国资委直接持有及间接控制的股权比例为 51.67%，民营股东持股比例约为 25%，这使公司激励机制得以采取收益分成模式，给予投资团队项目激励与全员绩效奖励，实施员工强制跟投、项目亏损罚金等约束机制；在长效激励机制方面，公司约定在销售额及净利润达成当年目标的情况下，允许公司在董事会批准后根据净利润的一定比例计提长期奖励基金，在锁定一定期限后分期发放给到员工，以此激发全体员工的积极性。
⑧此处的国有企业特殊治理问题是指：国有股权的公共权利属性导致的权利行使的特殊性所带来的国有股权控制公司不同于私人股权控制公司的特殊之处。具体参见徐晓松等：《国有股权行使和监管法律制度研究》，北京大学出版社，2016年，第 15—38 页。
⑨中国国有企业公司制改革以来的相关研究文献显示，为适应国家控制企业的多层次需求，黄金股、优先股以及其他特别股已经在域外国有企业中被普遍运用。
⑩自国有企业公司制改革以来，学界持续展开关于国家特别股制度的研究，随着经济的发展及改革的深化，近年又出现了对双层股权结构在国有企业中运用的研究(参见吴高臣：《国家特殊管理股的法律性质》，《法学杂志》2018 年第 1 期；徐晓松：《双层股权结构在中国：市场需求与法律认可》，《天津师范大学学报》(哲学社会科学版)2018 年第 1 期；冯果、杨梦文：《国有企业二次改革与双层股权结构的运用》，《法律科学》2014 年第 6 期)。在实践中，非国有公司股东为适应其特殊的投资需求而采用特别股的情况更加普遍，尤其引人瞩目的是京东、阿里巴巴等一批民营企业为解决融资后的经营控制问题，纷纷采取双层股权结构。
(11)相关规定详见我国《公司法》第 131 条。实践中，非国有企业特别股的发行在非上市公司是由股东决定的，有关限制只发生在证券监管环节，如各国对采用双层股权结构公司上市进行监管。对国有公司而言，国有股份是否采用特别股由国家股东决定，因此，我国《公司法》的该条规定实际上构成对国有股份采用特别股的限制。
(13)例如，20 世纪三四十年代在资本主义市场经济体中出现了大量国有企业，这些国有企业的运作弥补了自由市场经济的缺陷，同时满足了政府在特殊时期控制重要资源的需求。之后，在二战结束后的近 30 年里，主要为克服原材料短缺、优化工业生产结构和保障必需服务的正常供应，欧洲国家的国有化浪潮使其国有化规模达到前所未有的高度。当然，在 20 世纪七八十年代全球性的私有化浪潮中，西方国家又以公共利益为由将大多数国有企业还给了市场。详见[英]约翰·维克斯、乔治·亚罗：《私有化的经济学分析》，廉晓红、矫静等译，重庆出版社，2006 年，第48—49 页。
(14)例如，目前正在进行的国有资本监管由“管人、管事、管资产”到“以管资本为主”的改革。
(15)自 2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，到 2015年《中共中央、国务院关于深化改革的指导意见》以及《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，都直接涉及民营资本参与国企混改的问题。
(16)学界研究认为，混合所有制企业中不同所有制性质资本之间关系的处理是一个难点，学者们提出的对策包括改变企业治理机制及决策机制、增加非国有资本的
话语权等。详见：黎娟娟：《国有企业混合所有制改革的问题及文献综述》，《国有资产管理》2018 年第 8 期。
(17)2014 年 4 月 2 日，国务院办公厅发布的《进一步支持文化企业发展的规定》指出，对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可以展开试点。根据 2014 年 9 月 12 日原国家新闻出版广电总局发布的《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》的具体规定，所谓特殊管理股，即国有出版单位以拥有特殊管理股为前提，与非公有制文化企业共同投资设立股份有限公司，允许非公有制文化企业绝对控股。2015 年《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》第 14 条明确规定，国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。
原文参考文献：
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