环保领域 P PPP 发力势在必行
2020 年 2 月 28 号，财政部发布了《关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本的通知》（财办金【2020】10 号，以下简称“示范文本”），编制了污水处理厂网一体化和垃圾处理 PPP 项目合同示范文本，来推动污水处理和垃圾处理领域 PPP 项目标准化规范化运作。
业内专家认为，在示范文本的助力之下，PPP 对于国内基础设施补短板领域项目的实施以及国家“稳投资”目标预期的实现将会产生积极的推动作用，也预示着疫情后国内 PPP 项目合同体系规范化、标准化工作将更上一个台阶。
释放国家推进 P PPP 强烈信号 污水及垃圾处理项目的市场化改革可追溯到上世纪 90 年代，2002 年原国家计委、建设部和环保总局联合印发的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》拉开了污水及垃圾处理行业进入全面市场化改革的序幕。
全程参与此次示范文本编制的北京市中伦(上海)律师事务所合伙人、财政部、国家发改委 PPP 双库专家周兰萍告诉记者，自 2016 年财政部颁行《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确要求在垃圾处理、污水处理领域探索开展“强制”应用 PPP 模式以来，污水及垃圾处理领域 PPP项目发展迅速。2017 年，财政部等四部委又联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》，进一步明确要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式且政府参与的途径限于 PPP 模式，形成了以社会资本为主的污水及垃圾处理 PPP 市场，以 PPP 模式推动污水及垃圾处理相关环境公共产品和服务供给结构的作用开始显现。
强烈信号的释放，预示着今年 PPP 环保领域的发力势在必行。国务院发展研究中心研究员、财政部、国家发改委 PPP 双库专家孟春表示，在这样的背景下，结合这两个领域 PPP 模式自身的特点，示范文本的制定，能够为污水处理和垃圾处理两个领域 PPP 模式的合同结构提供统一、标准的参考，这有利于提高交易效率、合理分担风险、保证 PPP 项目规范操作，加快 PPP 项目落地，尽快产生投资效果，2020 年环保发力势在必行。
除了学术领域专家外，对 PPP 市场动态判断极为敏锐的咨询领域的专家也认为，环保 PPP 领域将随着示范文本的发布迈上新台阶。
上海济邦投资咨询有限公司董事长、财政部、国家发改委 PPP 双库专家张燎认为，2 月连发“PPP 系列文”充分体现了财政部鼓励利用 PPP 模式防控疫情、补短板稳增长的决心，彰显了财政部支持 PPP 模式继续作为基础设施和公共服务领域重要供给方式、长期规范运作的信心，这无疑是对当前略显低迷的 PPP 市场的激励和加持。
大岳咨询有限公司总经理、财政部、国家发改委 PPP 双库专家金永祥认为，示范文本强化了 PPP 是政府重要的政策选项，有助于恢复地方政府、社会资本、金融机构和咨询公司对 PPP 的信心。示范文本的推出意味着财政部推进 PPP 的政策信号是强烈的，在新冠疫情的背景下，示范文本的推出尤其有特殊意义，疫情过后恢复经济将成为重中之重，大力发展 PPP 将成为恢复经济增长的重要举措。
毕马威企业咨询(中国)有限公司总监、财政部、国家发改委 PPP 双库专家李炜认为，得益于《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》等政策推动，污水处理、垃圾处理成为目前 PPP 市场的重点领域，针对污水处理和垃圾处理领域出台合同示范文本，将有助于指导各地更规范推进两个领域的PPP 实践。
兼顾存量增量，强调有效投资 示范文本在合同体系、条款内容、适用范围等方面都具有其鲜明的特征，以体现国家 PPP 宏观政策精神，用于规范化管理和指导污水及垃圾处理领域 PPP项目运作，符合当前 PPP 项目和污水、垃圾行业实践的主流做法。
周兰萍认为，此次示范文本的亮点是合同体系同时兼顾行业惯例和项目个性，条款内容以新建项目为主，兼顾存量。示范文本的合同体系安排，总结了当前我国 PPP 项目的实践经验，并借鉴了污水处理厂网一体化和垃圾处理 PPP 示范案例中的优秀成果，其中的《合作协议》和《承继协议》内容具有普适性，可进一步适用于所有 PPP 项目。
“与此同时，考虑到污水处理厂网一体化项目在运营服务上的特殊性，在听取了行业内专家的专业意见后，示范文本中将运营服务协议作为污水处理文本的组成部分进行单独签署，而在垃圾处理文本中则将运营服务条款合并于 PPP 项目合同中予以体现，以同时兼顾行业惯例和项目个性。”周兰萍说。
孟春表示，除了以示范文本的形式促使项目加快落地速度外，示范文本还强调了实行“污水处理厂网一体化”，即在新增投资的同时强调盘活存量资产，强调发挥有效投资。
“在过去的基建投资中，各地都形成了庞大的管网资产，但许多管网资产与污水处理设施运营分离；不仅运营效率低下，还造成了地方债务的过重负担。在推动以 PPP 模式实施污水处理厂网一体化后，不仅水处理设施的运营效率提高，并且能够将管网从债务转变为项目资产，大大降低了短期的财政压力以及地方债务风险。”孟春说。
谈及示范文本条款内容如何达到新建项目为主同时兼顾存量的预期时，周兰萍告诉记者，在内容安排上，污水处理厂网一体化和垃圾处理 PPP 项目合同都以新建项目为主，同时考虑到污水处理项目在实践中已存在不少存量项目采用 PPP模式运作的案例，因此在污水处理 PPP 项目合同结构上采用了“合同标准条款+特殊条款”的设计，即对于新建污水处理厂网一体化 PPP 项目可直接适用标准条款；对于存量污水处理厂网一体化 PPP 项目在适用标准条款基础上，以特殊条款代替或增补相应的标准条款内容。
示范作用影响深远 示范文本的发布，除了进一步推动污水处理和垃圾处理领域 PPP 项目的规范运作外，其示范作用更为深远。
北京大学 PPP 研究中心执行主任兼秘书长、财政部、国家发改委 PPP 双库专家邓冰认为，在 PPP 逐步进入大规模推广应用阶段，行业标准化 PPP 项目合同对于新项目的规范和合规具有十分重要的引导和支撑作用，相信示范文本发布之后，会有越来越多的行业推出类似的标准化合同范本，这将为 PPP 的行稳致远打下坚实的基础。
清华大学 PPP 研究中心首席专家、财政部、国家发改委 PPP 双库专家王守清认为，示范文本不仅给相关 PPP 项目提供了标准化合同模板，也可为其它类型PPP 项目提供借鉴，在我国 PPP 法律制度体系建设方面更是迈出了宝贵的一步，有利于构建 PPP 相关的法律、法规、政策、指南、项目文本五级标准化文件体系。
王守清告诉记者，一个健全的 PPP 法律和制度体系对 PPP 的规范实施非常重要，我国目前缺乏 PPP 法律，也没有跨部门的 PPP 专门机构，特别是在 PPP 运作中最重要的界定各方责权利和分担风险的合同缺乏，给项目层面的操作带来不少
困难。这是不足之处。所幸的是，财政部和国家发改委等中央部委这几年出台了一些相关条例、政策和指南，解决了部分问题。
“这次财政部组织各方，在我国二三十年特别是近年来的相关实践和2004-2006 年原建设部的五类合同示范文本与 2018 年中国招标协会合同示范文本的基础上，经过多轮研讨，发布了经验比较成熟的示范文本，意义重大。”王守清说。